II SA/Łd 471/11

Dnia 9 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 3, art. 4, art. 5, art. 20 ust. 3 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), Burmistrz R. odmówił I. C. przyznania na okres zasiłkowy 2010/2011 świadczenia w formie: zasiłków rodzinnych na dzieci M. C. i M. C., dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania tychże dzieci oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez nie roku szkolnego 2011/2012. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że I. C. nie spełnia przesłanki określonej w art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych do pobierania świadczeń rodzinnych, ponieważ dochód z 2009r. na członka rodziny po uwzględnieniu zgłoszonej utraty zysku/dochodu przekracza kryterium określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych i wynosi 538,22 zł, przy kryterium dochodowym 504 zł. W poprzednim okresie zasiłkowym dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosił 512,90 zł na osobę, w związku z tym nie ma zastosowania art. 5 ust. 3. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W odwołaniu od tej decyzji I. C. podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta w oparciu o błędnie ustalony dochód rodziny. Podając dochód nie odjęła kosztów wynikających z prowadzenia działalności gospodarczej: opłaty za prąd, składki w KRUS i opłaty za lokal użytkowy. Wskazała, iż rozlicza się na podstawie zryczałtowanego podatku dochodowego. Do odwołania załączyła kilka dokumentów. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że rodzina I. C. składa się z trzech osób. Dochód strony w roku bazowym 2009 został ustalony na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. z dnia 16 września 2010r. o przychodzie w kwocie 10.585 zł brutto rocznie, na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – W. z dnia 16 września 2010r. o dochodzie w kwocie 8023,60 zł brutto rocznie, na podstawie oświadczenia o dochodzie członków rodziny rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym z dnia 26 października 2010r. w kwocie 9000 zł netto oraz na podstawie dochodów z gospodarstwa rolnego w kwocie 2352,18 zł. Obliczony na tej podstawie dochód miesięczny rodziny uzyskany w roku 2009r. wynosił 1614,65 zł. W przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód miesięczny w 2009r. stanowił kwotę 538,22 zł. Kwota ta przekracza kwotę 504 zł uprawniającą rodzinę w okresie zasiłkowym 2010/2011 do zasiłku rodzinnego o kwotę 34,22 zł. Kwota ta jest wprawdzie niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego przysługującego w okresie, na który jest ustalany, czyli od kwoty 68 zł, lecz w związku z warunkowym przyznaniem świadczeń rodzinnych w poprzednim okresie zasiłkowym w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (co znajduje potwierdzenie w decyzji), w obecnym okresie zasiłkowym brak jest postawy prawnej do przyznania świadczeń. Organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem stanu faktycznego i w oparciu o materiał dowodowy posiadany w dniu ustalania prawa do zasiłku rodzinnego. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnieniami przesłanek określonych w tej ustawie. Nie budzi żadnej wątpliwości, że przesłanka ustawowa nie jest spełniona z uwzględnieniem stanu faktycznego, mającego miejsce na dzień wydania decyzji. W skardze na powyższą decyzję I. C. wniosła o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo bądź interes prawny. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów normujących postępowanie przed organami administracji. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącej na okres zasiłkowy 2010/2011 świadczenia w formie zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci oraz rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz.U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm. ) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W myśl definicji dochodu rodziny, zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podstawą do ustalenia wysokości dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W świetle powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do świadczeń rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie oznacza to przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w 2009r. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest, że w 2009r. jedno ze źródeł dochodów skarżącej stanowił dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. W myśl definicji dochodu zawartej w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku tego źródła dochodu pod pojęciem tym należy rozumieć deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż z uwagi na wysokość dochodu rodziny w 2009r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające skarżącą do otrzymania wskazanych świadczeń. Rozstrzygnięcie to organ odwoławczy wydał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że podstawę ustaleń faktycznych organu administracji stanowiło m.in. oświadczenie skarżącej z dnia 26 października 2010r. o wysokości uzyskanego przez nią dochodu z działalności opodatkowanej w formie ryczałtu ewidencjonowanego w 2009r. W oświadczeniu tym skarżąca wskazała, że dochód ten, po odliczeniu należnego zryczałtowanego podatku dochodowego w wysokości 900 zł, wyniósł 9000 zł. W oświadczeniu tym nie wykazała jednak kwot należnych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne pomniejszających - w myśl cytowanego wyżej art. 3 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych - osiągniętego przez nią z tego tytułu dochodu. Swoje oświadczenie w tym zakresie skarżąca skorygowała jednakże w toku postępowania odwoławczego. Do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji załączyła swoje oświadczenie z dnia 29 grudnia 2010r., że w roku kalendarzowym 2009r. po odliczeniu kwoty należnych składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości 1992 zł, kwoty należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 120 zł oraz należnego zryczałtowanego podatku dochodowego w wysokości 900 zł, uzyskała dochód z działalności opodatkowanej na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne w wysokości 5646 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się jednakże do tej okoliczności, przyjmując, że decydujące znaczenie ma wyłącznie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Nie wyjaśniło, dlaczego dowodu tego nie uwzględniło. Tymczasem nie może budzić wątpliwości, że wynikająca z tych dwóch oświadczeń różnica w dochodzie skarżącej za 2009r. w kwocie 3354 zł może mieć istotny wpływ na ustalenia dotyczące spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków, a tym samym na wynik sprawy. Uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od oceny tego dowodu narusza nie tylko art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., ale również zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę merytorycznie, ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a., czego nie uczynił w przedmiotowej sprawie ( por. np. wyroki WSA: z dnia 23 kwietnia 2009r. sygn. VIII SA/Wa 696/08 – LEX nr 555247, z dnia 9 kwietnia 2009r. sygn. III SA/Wa 3451/08 – LEX nr 536971, z dnia 19 lutego 2009r. sygn. II SA/Op 512/08 – LEX nr 555653 i z dnia 11 maja 2010r. sygn. II SA/Go 109/10 – LEX nr 674124 ). Poza tym za nieudokumentowane i nieuzasadnione w wystarczający sposób uznać trzeba stanowisko organu administracji, że w rozpatrywanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych "w związku z warunkowym przyznaniem świadczeń rodzinnych w poprzednim okresie zasiłkowym", co miałoby znaleźć "potwierdzenie w decyzji". Zgodnie z tą regulacją w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W ocenie sądu, skoro organ uznał, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej ze względu na to, iż w poprzednim okresie zasiłkowym zostało już przekroczone kryterium dochodowe i warunkowo przyznano skarżącej świadczenia rodzinne, to powinien był przynamniej w miarę precyzyjny sposób wskazać podstawę tych ustaleń. W samych aktach administracyjnych brak jest poza tym dokumentów dotyczących poprzedniego okresu zasiłkowego potwierdzających powyższe stanowisko organu administracji. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności sąd nie stwierdził podstawy do orzekania w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań. A.D.