II SA/Łd 471/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Gminy Miasto Ł. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Akademickiemu Związkowi Sportowo – Młodzieżowemu Klubowi Sportowemu w Ł. pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnej hali sportowej, przyłącza kanalizacji deszczowej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 22/26, działka nr 43/333, obręb [...], zobowiązując do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...] r. organ decyzją Nr [...] przeniósł ww pozwolenie na budowę na rzecz Akademickiego Związku Sportowego - Organizacja Środowiskowa w Ł. z siedzibą w Ł. przy al. B 85. Następnie decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i wydał Akademickiemu Związkowi Sportowemu - Organizacji Środowiskowej w Ł. pozwolenie na modernizację i rozbudowę bazy sportowej AZS Ł. na ww nieruchomości przy ul. A 22/26 w Ł. w następujących etapach: 1. budowa infrastruktury zewnętrznej z ukształtowaniem terenu – przyłącza energetyczne, kanalizacji, wody, 2. przebudowa stadionu głównego, 3. budowa trybuny głównej, 4. przebudowa stadionu treningowego, 5. rozbudowa hali lekkoatletycznej o siłownię, zespół szkoleniowo – socjalny, salę squosh-a, 6. oświetlenie terenu, 7. ogrodzenie terenu, 8. przebudowa zjazdu z ul. A. I ta decyzja została przeniesiona decyzją z dnia [...]r. na rzecz Miasta Ł., Urząd Miasta Ł., Wydział Sportu z siedzibą w Ł. W dniu 25.07.2006r. do organu I instancji wpłynął wniosek Urzędu Miasta Ł., Wydziału Sportu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie - płyty głównej, przyłączy: energetycznego, kanalizacji i wody modernizowanego stadionu AZS w Ł., ul. A 22/26. Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli, decyzją z dnia [...]r., Nr 863/06, w oparciu o art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 pkt 1 i 3, art. 56, art. 57 Prawa budowlanego udzielił Wydziałowi Sportu Urzędu Miasta Ł. pozwolenia na użytkowanie stadionu głównego wraz z infrastrukturą zewnętrzną i ukształtowaniem terenu oraz przyłączem energetycznym, kanalizacji i wody na nieruchomości przy ul. A 22/26 w Ł. oraz określił termin zakończenia pozostałych robót budowlanych, tj.: budowy trybuny głównej, przebudowy stadionu treningowego, rozbudowy hali lekkoatletycznej, budowy boisk wielofunkcyjnych, oświetlenie terenu, części ogrodzenia terenu, przebudowy zjazdu z ul. A do dnia 30.06.2008r. Następnie przychylając się do wniosków o przedłużenie pozwolenia na użytkowanie stadionu, organ najpierw decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił decyzję [...] w części dotyczącej terminu wykonania zobowiązania, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił ponownie decyzję [...] określając nowy termin wykonania zobowiązania do dnia 30 czerwca 2012 r. Po wykonaniu czynności kontrolnych na nieruchomości w dniu 23 czerwca 2016 r., organ stwierdził, że planowane roboty budowlane nie zostały wykonane. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) - stwierdził wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. w uzasadnieniu organ wskazał, że warunek określony w decyzji nr [...] nie został wykonany. W odwołaniu od powyższej decyzji, Gmina Miasto Ł. wniosła o jej uchylenie, wskazując, że decyzja Nr [...] nie została wydana na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z czym nie może zostać uznana za warunkową decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i niedopuszczalne jest stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto Skarżący wskazał, iż niedopełnienie terminu zakończenia pozostałych robót budowlanych nastąpiło z powodu braku środków na ten cel w budżecie Miasta. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji z urzędu prowadził przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB Nr [...] i w dniu [...]r. na podstawie art. 157 i art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., podjął decyzję Nr [...] stwierdził, że ostateczna decyzja PINB w Ł. Nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak z powodu upływu ponad 10 lat od dnia jej doręczenia stronie nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Rażące naruszenia prawa polegało d skierowaniu decyzji do innego podmiotu, niż określony w decyzji PINB. Następnie [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję nr [...] i na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski PINB, że pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone pomimo niewykonania wszystkich robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, że możliwe jest przystąpienie do użytkowania części obiektu i jednocześnie określenie czynności wskazanych do wykonania przez inwestora we wskazanym terminie. Organ II instancji uznał również, że niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa, zaś niewykonanie czynności wskazanych w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność uchylenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Zatem niedopełnienie terminu wykonania robót budowlanych pociąga za sobą konieczność zastosowania art. 162 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Biorąc pod uwagę, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego błędnie skorzystał z dyspozycji art. 162 § 1 pkt 2 Kpa, organ II instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r., Nr [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Gmina Miasto Ł. zaskarżyła w całości decyzję [...], zarzucając organowi naruszenie art. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że realizacja robót budowalnych objętych pozwoleniem na budowę jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora, naruszenie art. 33 ust. 1 i 2 prawa budowlanego poprzez utożsamianie pojęć zamierzenia budowlanego i obiektu budowlanego, naruszenie art. 59 ust. 3 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu w jego treści sformułowania "związanych z obiektem" w wyniku której organ doszedł do błędnego przekonania, iż w decyzji o pozwoleniu na użytkownie obiektu budowlanego możliwe jest określenie terminu wykonania robót budowlanych niemających związku z danym obiektem dopuszczanym do użytkowania, a tym samym nie mających wpływu na jego użytkowanie, a jedynie objętych wraz z nim jedną decyzją o pozwoleniu na budowę, a także naruszenie art. 162 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzupełnieniu skargi skarżący podtrzymał zawartą w niej argumentację oraz dodatkowo powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. OPS 6/01 wskazując na rozumienie pojęcia zlecenia administracyjnego, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co uprawnia do uznania, że organ nadzoru budowlanego bezzasadnie przyjął, że strona nie wykonała zlecenia administracyjnego W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne nie przejmują sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz oceniają, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający skargę nie jest związany przedstawionymi w niej zarzutami i podstawami, natomiast orzeka jedyne w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Niezrozumiały jest zarzut pominięcia przez organy treści art. 4 i art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. Wynikająca z art. 4 tej ustawy zasada wolności zabudowy nie oznacza wolności bezwzględnej, ustawodawca wyraźnie wszak wskazuje na konieczność zachowania zgodności zabudowy z obowiązującymi przepisami. Inwestor musi się przecież poruszać w ramach ustawy Prawo budowalne i w granicach udzielonego w trybie art. 28 pozwolenia na budowę co oznacza m.in. konieczność zachowania określonych w ustawie terminów, czy uzyskania np. pozwolenia na użytkowanie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 162 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchyli ją, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. nr [...], udzielającej na podstawie art. 59 ust.3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie obiektu - stadionu głównego przy u. A 222/226 w Ł. wraz z infrastrukturą zewnętrzną, z jednoczesnym zakreśleniem terminu wykonania pozostałych robót wynikających z decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i modernizację. Bezspornie inwestor nie wykonał wszystkich robót budowalnych, określonych w decyzji nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę, co do których w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakreślono dodatkowy termin na ich wykonanie. Jednakże zaskarżona decyzja ostała wydana conajmniej przedwcześnie, bez wnikliwego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności. Trafnie strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 33 ust.1 i ust.2 Prawa budowlanego i nieuwzględnienie przez organy, że sporna inwestycja obejmuje zamierzenie budowlane składające się z kilku obiektów. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...], inwestor uzyskał pozwolenie na "modernizację i rozbudowę obiektu", na którą składa się kilka etapów. W decyzji tej wyraźnie również zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania poszczególnych obiektów. Innymi słowy, zakończenie każdego z 9 etapów wymienionych w decyzji nr [...] obligowało do wstąpienia z wnioskiem o pozwolenia na użytkowanie. Wniosek inwestora, efektem którego była decyzja PINB w Ł. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie płyty głównej był właśnie takim wnioskiem, który stanowi wykonanie obowiązku nałożonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Wnioskiem tym inwestor wskazał expressis verbis, że występuje o pozwolenie na użytkowanie jedynie płyty głównej stadionu wraz z infrastrukturą zewnętrzną i ukształtowaniem terenu oraz przyłączem energetycznym, wod. – kan. i przyłączami. Są to etapy rozbudowy, o których stanowi decyzja nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę w punktach 1. i 2. W takim też zakresie organ nadzoru budowanego udzielił wspomnianą decyzją nr [...] pozwolenia na użytkowanie, wskazując jako podstawę prawną art. 59 ust.3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1 (tj ustali w wyniku kontroli, że nadaje się on do użytkowania), pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Jednocześnie PINB w Ł. w decyzji [...] określił termin wykonania pozostałych robót budowalnych, wymienionych w punktach 3-6- i 8 decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...]. Poza sporem jest, ze te roboty budowalne nie zostały wykonane. Jednakże, zważywszy treść decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...], w szczególności wyraźne wskazanie, że zamierzona rozbudowa i modernizacja obiektu jest przedsięwzięciem wieloetapowym, wymagającym pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu każdego z etapów, należało w sposób wyczerpujący i wnikliwy wyjaśnić, czy w ogóle i które z elementów wskazane w decyzji PINB [...] stanowiły roboty wykończeniowe, czy roboty "związane z obiektem" w rozumieniu art. 59 ust. 3 Prawa budowalnego, które zaś były elementami odrębnego etapu, możliwego do samodzielnej realizacji a przede wszystkim nie będące elementem niezbędnym, koniecznym dla możliwości funkcjonowania zakończonego etapu pt stadion główny. Przy czym to właśnie płyta stadionu głównego jest punktem odniesienia, tj z nim winny być związane funkcjonalnie pozostałe do wykonania roboty budowalne. Trafnie skarżący zwraca uwagę na konieczność rozróżnienia między obiektem budowalnym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) a zamierzeniem budowalnym (art. 33 ust.1 Prawa budowalnego). Niewątpliwie w punktach 1 – 9 decyzji nr [...] wskazane zostały poszczególne obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Pominięcie przez organy orzekające w sprawie owego rozróżnienia między obiektem budowalnym a zamierzeniem inwestycyjnym doprowadziło do niewystarczających ustaleń faktycznych. Organy nadzoru budowalnego winny uwzględnić przy interpretacji decyzji PINB nr [...] oraz przy ocenie skutków niewykonania części robót zarówno zakres wniosku o pozwolenie na użytkowanie, ograniczony do dwóch pierwszych robót budowalnych, wskazanych w decyzji o pozwoleniu na modernizację i rozbudowę, jak i fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę wyraźnie określała wieloetapowość inwestycji. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie każe domniemywać, że dotyczyło ono takiego fragmentu/etapu przedsięwzięcia budowlanego, który może stanowić samodzielnie funkcjonujący obiekt. Wydaje się bowiem, że co najmniej takie fragmenty określonego w decyzji [...] przedsięwzięcia budowlanego, jak przebudowa stadionu treningowego, budowa boisk wielofunkcyjnych, rozbudowa hali lekkoatletycznej nie stanowią żadnych z robót, o których stanowi art. 59 ust. 3 Prawa budowalnego, od wykonania których zależy możliwość użytkowania stadionu głównego. W takim stanie faktycznym i prawnym w szczególności rozważenia wymagało, czy zakreślenie inwestorowi w decyzji nr [...] terminu wykonania pozostałych wyszczególnionych w niej robót budowlanych stanowi podstawę do uchylenia w całości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy są to roboty "związane z obiektem" bądź wykończeniowe w rozumieniu art. 59 ust.3 Prawa budowlanego.. Reasumując, organy nadzoru budowalnego nie dokonały jednak ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia powyższych okoliczności, naruszając normę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co czyni skargę zasadną. Powyższe uchybienie jest skutkiem naruszenia art.33 ust.1 Prawa budowlanego przez pominięcie wynikającego z tego przepisu rozróżnienia między obiektem a zamierzeniem budowlanym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wykładnię prawa i uzupełnią postępowanie wyjaśniające w szczególności o ustalenia relacji między poszczególnymi obiektami budowlanymi, jaki miały zostać zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...]. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekając o kosztach z mocy art. 205 p.p.s.a. E.S.