II SA/Łd 472/02

Dnia 28 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie:, Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości -oddala skargę Gmina D. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu orzekającego Nr [...] z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej we wsi C. I, oznaczonej jako działka nr 223, o powierzchni 1,92 ha, stanowiącej własność S. Ł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w dniu 20 listopada 2001 r. Wójt Gminy D., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] przez SKO w Ł., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł., zatwierdzającej podział nieruchomości, położonej we wsi C. I, oznaczonej jako działka nr 223, o powierzchni 1,92 ha, stanowiącej własność S. Ł. i podtrzymał zarzut, że wydzielenie działek nr 223/2, 223/4, 223/5, 223/6 i 223/7 pod drogi nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawcy, wydzielone działki mają charakter dróg dojazdowych (szerokości 4,5m) i powinny być nadal własnością S. Ł., który domagał się podziału działki w celach handlowych - sprzedaży działek budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] z następujących względów: Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w dniu wydania decyzji - art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 50, poz. 127 z późn.zm.) grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy, z dniem w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się i ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. w decyzji nr [...] z dnia [...] powołując się na ten przepis, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi C. I, oznaczonej jako działka nr 223, na działki nr 223/1-24, przy czym działki nr 223/2, 223/4, 223/5, 223/6 i 223/7 wydzielone pod drogi dojazdowe, przeszły na własność Gminy D. za odszkodowaniem. Decyzję tę Gmina D. otrzymała i zgodziła się z jej treścią. Decyzja uprawomocniła się w dniu 7 maja 1995 r. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 17 grudnia 2001 r., działki nr 223/2, 223/4, 223/5, 223/6 i 223/7 są drogami powszechnego korzystania, stanowiącymi własność Gminy D. a podstawą prawa własności jest decyzja nr [...]. Cytowany przez wnioskodawcę art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.542), nie może być powoływany, bo Kolegium Odwoławcze rozpatruje wniosek i ocenia, czy decyzję wydano z naruszeniem prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Zdaniem Kolegium, Gmina D. musi więc ponieść konsekwencję nie złożenia odwołania do Wojewody S. od decyzji z dnia [...], bo Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. wydając decyzję, nie naruszył prawa i to w sposób rażący. W skardze wniesionej na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Gmina D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako "bezpodstawnej i bezzasadnej". Strona skarżąca wyjaśniła, że na wniosek S. Ł., właściciela nieruchomości położonej w C. I, oznaczonej nr.ewid.223, został dokonany podział geodezyjny nieruchomości, z którego zostały wydzielone działki o nr.nr.ewld. 223/2, 223/4, 223/5, 223/6 i 223/7 z przeznaczeniem na drogi dojazdowe do nowo powstałych działek budowlanych. Zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego C. I, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Nr XXIX/181/93 z dnia 28.12.1993 r. (Dz.Urzędowy Woj.S. Nr 2 poz.7 z dnia 14.02.1994 r.), wymienione działki z uwagi na swoją szerokość 4,5 m, stanowią jedynie dojazdy do wydzielonych działek. Szczegółowo potwierdza to załączony "Wypis z tekstu planu". Wydzielone działki nie zostały ujęte w planie miejscowym, jako działki przeznaczone pod drogi publiczne - ogólnodostępne. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w dniu wydania decyzji, art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz.127 z późn.zm.), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność gminy, z dniem w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. W dacie wydania decyzji (orzekania, tj. [...]), znana już była powszechnie interpretacja przytoczonego artykułu. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 roku /III.ARN7/96; 0SNAPiUS 1995r. Nr 17, poz.213/: "Wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust.5 cyt. ustawy pasa gruntu, z przeznaczeniem na drogę ogólnie dostępną, może następować na wniosek właściciela nieruchomości i tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg drogi i tylko wtedy możemy mówić o przejęciu z mocy prawa drogi przez gminę za odszkodowaniem." Pozostawienie w obrocie prawnym w tej części decyzji wywołuje po stronie gminy obowiązek zapłaty dużego odszkodowania, za drogi które faktycznie mają charakter wewnętrznych dróg dojazdowych i powinny nadal być własnością właściciela, domagającego się podziału gruntu w celach handlowych - sprzedaży działek budowlanych. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, Kolegium podniosło, że w skardze z dnia 9 kwietnia 2002 r. Wójt Gminy D. podtrzymał twierdzenie z wniosku, że wydzielone działki są tylko drogami dojazdowymi, a nie drogami publicznymi -ogólnodostępnymi i są to nadal wewnętrzne drogi dojazdowe do działek, które powinny pozostać własnością S. Ł.. W ocenie Kolegium, twierdzenie to jest sprzeczne z przedłożonym na żądanie SKO w Ł. dokumentem - wypisem z rejestru gruntów sporządzonym w dniu 17 grudnia 2001 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P., w którym ujawniono działki nr 223/2, 223/4, 223/5, 223/6, 223/7 o łącznej powierzchni 0,3500 ha jako, cyt. "drogi powszechnego korzystania". Właścicielem tych działek na podstawie decyzji [...], jest Gmina D., a władającym Urząd Gminy w D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba uznać za trafne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zawarte w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną, decyzji z dnia [...], że orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, następuje w "nowej sprawie", w której nie orzeka się co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w decyzji, będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka się jako organ kasacyjny. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w takiej decyzji, Kolegium Odwoławcze rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władne rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zdaniem Kolegium, pozostaje to w zgodzie (między innymi) z poglądem, prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 roku, sygn. IV SA 393/87 (ONSA 1990, Nr 1, poz. 1). Bezsporne jest także, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, badanym jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też przesłanki takie nie zachodzą, przy czym przesłanki te zostały wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, Gmina D. w swym wniosku z dnia 15 marca 2001 roku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, żądała stwierdzenia nieważności w części decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami ). Rację ma także Kolegium, gdy twierdzi, że stwierdzenie nieważności jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, "a zatem może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonego postępowania ustali się w sposób, który nie budzi wątpliwości, iż przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zachodzą". Z powyższego wynika, że niezależnie zatem od zarzutów, podniesionych w skardze konieczne jest w tej sprawie odniesienie się także przez Sąd administracyjny, do samej istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna, kończąca postępowanie w sprawie, dotknięta jest jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W sprawie niniejszej (jak wynika z treści powołanego wniosku strony skarżącej), skarżąca Gmina zarzuciła, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83; ONSA 1983, z.1, poz. 40). Przyjąć też trzeba, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest natomiast to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 1986 r., IV SA 716/86 i z dnia 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86; tezy publik. w: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera; Warszawa 1995, s.336-337). Odnosząc się do treści i zarzutów skargi, trzeba także wyjaśnić, że organ administracyjny w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym, w swej decyzji organ nadzoru rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87; ONSA 1990, z.1, poz. 1). Tymczasem, jak zdaje się wynikać z treści skargi, wniesionej do Sądu administracyjnego w sprawie niniejszej, strona skarżąca oczekuje od organu nadzoru, wzięcia pod uwagę także argumentacji co do "celowości i słuszności" kwestionowanej decyzji (argument związany z kosztami wykonania kwestionowanej decyzji z roku 1995). Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji, Sąd administracyjny wyjaśnia, że ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zatem także zbadanie z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia, następuje w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, organ orzekający ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. przykład. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85; ONSA 1985, z.1, poz. 30). W rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca wnosząc o wyeliminowanie z obrotu prawnego, kwestionowanej decyzji z roku 1995, nie wskazała jednakże, na czym miałoby polegać "rażące" naruszenie prawa (to jest wskazanych w decyzji przepisów cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a w szczególności - art. 10 ust. 1, 3 i 5 tej ustawy). Strona skarżąca powołała się bowiem na wybraną spośród orzeczeń, interpretację, przywołanych przepisów, której to interpretacji daleko było do jednolitości. Tego rodzaju zarzut w żadnym zaś wypadku nie może stać się jedyną podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z r. 1995 r. Nie można bowiem przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie prawa (i to w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa), gdy zarówno istnieją możliwości, jak i występują przypadki, różnej interpretacji określonych przepisów prawa. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s.720). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji podziałowej z roku 1995, wskazała na jedną z występujących w orzecznictwie sądowym, interpretacji powołanego wcześniej przepisu art. 10 ust. 5 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak to wcześniej wyjaśniono, interpretacja powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita, co spowodowało wystąpienie przez Prezesa tego Sądu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Po rozpoznaniu tego wniosku, uchwałą z dnia 29 marca 1993 roku, W.13/92, Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie ustalił, że użyte w przepisie art. 10 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału (tekst sentencji uchwały został opublikowany w Dz.U. Nr 27, poz. 126; uchwała z uzasadnieniem została opublikowana w OTK 1993 r., cz.I, poz. 17). W uzasadnieniu przytoczonej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestia wydzielenia gruntów pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela, i to za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, powstaje niejako wtórnie jako wynik tego podziału, wobec czego wydzielenie gruntów pod budowę ulic wynika z potrzeby obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Mogą to być zatem tylko nowe ulice, a nie rozbudowa lub przebudowa ulic już istniejących. Trybunał Konstytucyjny podkreślił też, że uregulowanie prawne zawarte w art. 10 ust. 5 powołanej ustawy, mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia, a wywłaszczenie "powinno być stosowane jedynie w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi oraz gdy za pomocą innych środków prawnych tychże celów nie można zrealizować". W rozpoznawanej sprawie, co potwierdza treść kwestionowanej decyzji z roku 1995, wymienione działki o numerach: 223/2; 223/4, 223/5, 223/6 i 223/7, "zgodnie z mapą projektu podziału", zostały wydzielone na drogi dojazdowe do działek, powstałych w wyniku podziału działki nr 223 o łącznej powierzchni 1,92 ha (poza działkami pod drogi - powstało 19 działek pod budownictwo mieszkaniowe). Zgodzić się należy z poglądem organu orzekającego w sprawie niniejszej, szczególnie wyraźnie sformułowanym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], że niezbędnym warunkiem dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 10 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, była zgodność z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten, w odniesieniu do okoliczności sprawy niniejszej, został przez Kolegium szczegółowo uzasadniony, z trafną konkluzją o pozostawaniu dokonanego podziału, w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Ostatecznie, jak wykazał to organ orzekający w tej sprawie, działki wydzielone pod drogi dojazdowe do działek, powstałych w wyniku spornego podziału z roku 1995, zostały zakwalifikowane, jako "drogi powszechnego korzystania", a tytuł własności do tych nieruchomości, posiada Gmina D. Z powyższego wynika zatem, że brakowało dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z roku 1995, w części obejmującej przejęcie przez Gminę D. z mocy prawa, wymienionych działek, wydzielonych pod drogi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) do zakresu właściwości sądu administracyjnego, należy kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem. Tylko wówczas, gdy Sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jest obowiązany do uwzględnienia skargi i do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w sprawie niniejszej, jak to wcześniej wyjaśniono. Skutkuje to na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddaleniem skargi. ls/