II SA/Łd 472/07

Dnia 20 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego -oddala skargę. Decyzją z dnia[...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał M. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego w miejscowości M. W uzasadnieniu decyzji podano, że w wyniku przeprowadzonej na wniosek Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w P. T. w dniu 31 sierpnia 2006r. kontroli stwierdzono, że w budynku gospodarczym znajdującym się na wskazanej nieruchomości, bez wymaganego w myśl art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania budynku prowadzona jest działalność gospodarcza – warsztat ślusarski. W związku z tym pismem z dnia 11 września 2007r. powiadomiono właściciela o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jego uzupełnienia, złożenia wyjaśnień lub uwag w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Następnie postanowieniem nr [...] wstrzymano użytkowanie budynku gospodarczego jako zakładu ślusarskiego oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 grudnia 2006r. stosownych dokumentów w celu zalegalizowania dokonanej zmiany. Wskazano również, iż wobec nie wykonania przez inwestora w terminie obowiązku nałożonego postanowieniem powyższe rozstrzygnięcie uzasadnia art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, M. P. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. odwołanie, w którym zawarł wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynki usługowo – ślusarskie. Do odwołania załączył kserokopię decyzji Burmistrza O. z dnia [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynki usługowo – ślusarskie oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko i ustalenia faktyczne organu I instancji podniesiono, iż podjęcie w budynku działalności warsztatowej, w sytuacji gdy wcześniej taka działalność nie była prowadzona, wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych czy ochrony środowiska, a tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek gospodarczy to budynek przeznaczony, m.in. do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych. Z akt sprawy wynika, że M. P. prowadzi działalność polegającą na produkcji i sprzedaży wyrobów z metalu (ogrodzeń kutych) oraz usług ślusarskich. Tym samym działalność ta wykracza poza niezawodowe wykonywanie prac warsztatowych. W takim stanie faktycznym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wstrzymał użytkowanie budynku gospodarczego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w tym postanowieniu dokumentacji w terminie do dnia [...]. M. P. nie przedłożył w wyznaczonym terminie tej dokumentacji i nie wnosił o zmianę terminu wykonania obowiązku przed jego upływem. W myśl art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niewykonania w terminie obowiązku organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Termin określony w postanowieniu o wstrzymaniu użytkowania jest wiążący dla organów nadzoru budowlanego. Ustosunkowując się do podnoszonej przez stronę okoliczności, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zauważono, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane osoba dokonująca zmiany sposobu użytkowania, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna dysponować ostateczna decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. uchylono w całości decyzję Burmistrza O. nr [...] o warunkach zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, inwestor nie posiada ostatecznej decyzji, o jakiej mowa w tym przepisie. Jednocześnie zaś wskazano, iż zaskarżona decyzja nie zamyka drogi do legalnej zmiany sposobu użytkowania budynku, po wykonaniu będącego przedmiotem oceny nakazu. Zmiana taka jednakże będzie możliwa dopiero po spełnieniu warunków określonych w ustawie Prawo budowlane, w tym przede wszystkim po uzyskaniu ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Nadto stwierdzono, iż chociaż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nienależyte wyjaśnienie podstaw prawnych, pominięcie obowiązku szczegółowego odniesienia stanu faktycznego do powołanych przepisów prawa, w tym zwłaszcza art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to wadliwość ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość orzeczonego przez organ I instancji nakazu. W skardze na powyższą decyzję M. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa – w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, iż wskazana w zaskarżonej decyzji wadliwość decyzji organu I instancji oraz poprzedzającego ją postanowienia w zakresie uzasadnienia winna skutkować jej uchyleniem. Zarzucił także, iż organ II instancji nie wziął pod uwagę okoliczności złożenia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zauważył przy tym, że skoro sprawa ustalenia warunków zabudowy jest w toku i jest rozpoznawana przez inny organ, to rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego. M. P. wskazał również, iż prowadzona przez niego działalność gospodarcza – usługi ślusarskie stanowi jedyne źródło utrzymania jego rodziny, gdyż żona nie pracuje i ma na utrzymaniu także dwoje małoletnich dzieci, a w zakładzie zatrudnia na podstawie umowy o pracę 3 pracowników. Natychmiastowe zaprzestanie świadczenia usług, spowoduje konieczność zakończenia działalności oraz utratę źródła utrzymania dla rodziny i pracy przez pracowników. Skarżący podniósł nadto, iż pozostaje w konflikcie z sąsiadem i nie ma możliwości przeniesienia zakładu poza wieś, zaś w toku postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wniosek został uzupełniony o oświadczenie, że wykonywane w ramach świadczonych usług ślusarskich prace nie będą prowadzone w otwartym terenie, lecz wewnątrz budynków, a ich uciążliwość nie będzie wykraczała poza ich obręb. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, wskazał, że uchybienie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez organ I instancji nie stanowi dostatecznej podstawy do uchylenia decyzji, bowiem tego rodzaju brak nie może zostać usunięty w toku ponownego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do zarzutu niezawieszenia postępowania podniósł natomiast, że zwrot "wnoszę ewentualnie o zawieszenie postępowania" nie był formalnym wnioskiem o zawieszenie postępowania, a kwestię tę pozostawiono do uznania organu odwoławczego. Ponawiając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył nadto, że toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania nie miało znaczenia w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego i świadczy jedynie o nieposiadaniu przez M. P. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia [...] skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynki usługowo – ślusarskie na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości M., gmina O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006r. – Dz.U. nr 156, poz. 1118) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. W myśl ustępu 2 – go tego przepisu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć: 1. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno – użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej; 4. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 – ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6. w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący M. P. dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...], na zakład ślusarski, w którym prowadzi usługową działalność gospodarczą polegającą na produkcji ogrodzeń, jak również to, iż zmiana ta nie została poprzedzona zgłoszeniem, o jakim stanowi art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Natomiast budynek przeznaczony, m.in. na potrzeby wykonywania usług to budynek użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 powołanego rozporządzenia). Nie może więc budzić wątpliwości, iż wskazana zmiana sposobu użytkowania budynku objętego obowiązkiem wynikającym z zaskarżonej decyzji mieści się w zakresie normy określonej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż zupełnie inne są warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkości lub układ obciążeń budynków gospodarczych i budynków użyteczności publicznych, co również wynika z przepisów wskazanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. W skierowanej do Sądu administracyjnego skardze skarżący zresztą podał, że w związku z prowadzoną działalnością zatrudnia jeszcze 3 pracowników. W związku ze zmianą sposobu użytkowania wskazanego budynku bez wymaganego zgłoszenia, postanowieniem z dnia 4 października 2006r., nr 38/2006, wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wstrzymał jego użytkowanie oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 grudnia 2006r.: opisu i rysunków określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno – użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby danymi technologicznymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Postanowienie to doręczono skarżącemu w dniu 6 października 2006r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru. Z akt sprawy wynika także, iż pomimo upływu zakreślonego w tym postanowieniu terminu M. P. nie przedłożył organowi administracji żadnego ze wskazanych w nim dokumentów. Do odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]. załączył natomiast jedynie decyzję Burmistrza O. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynki usługowo – ślusarskie oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Na etapie postępowania odwoławczego nie legitymował się więc nawet ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w dalszym ciągu nie przedstawił żadnego z pozostałych wymienionych w postanowieniu z dnia 4 października 2006r. dokumentów. W tym stanie rzeczy za zasadne uznać należy stanowisko organów administracji o nałożeniu na skarżącego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten obliguje bowiem organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na treść sformułowanych w skardze zarzutów zauważyć nadto trzeba, że wobec nie przedłożenia przez skarżącego w zakreślonym terminie pozostałych dokumentów wskazanych w postanowieniu, okoliczność nieuwzględnienia przez organ administracji wniosku o zawieszenie postępowania zawartego w odwołaniu, pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Oceny tej nie może również zmienić okoliczność uzyskania przez skarżącego po wniesieniu skargi do Sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jak również argumentacja odwołująca się do względów społecznych i celowościowych. Stosownie bowiem do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi zatem wyłącznie stan faktyczny ustalony przez organ administracji. Bez znaczenia dla jego oceny pozostają więc fakty i dowody ujawnione już po wydaniu zaskarżonej decyzji, o ile wcześniej pozostawały nieznane organowi z przyczyn leżących poza nim, a taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w rozpatrywanej sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia 27 lipca 1994r., SA/Wr 652/94 – POP 1996/4/110, Lex nr 25285; 11 marca 1998r., SA/Sz 1003/97 – Lex nr 34128; 6 stycznia 1999r., III SA 4728/97 – OSP 2000, z. 1, poz. 16, str. 51; 25 kwietnia 2000r., V SA 2526/99 – Lex nr 49868; 27 lipca 2001r., III SA 1188/00 – Monitor Podatkowy z 2001r., nr 9, str. 2, Lex nr 48378 i 12 maja 2005r., FSK 2045/04 – Monitor Podatkowy z 2006r., nr 3, str. 45). Wskazać przy tym jednak należy, iż jak słusznie zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji nie pozbawia skarżącego możliwości legalnej zmiany sposobu użytkowania budynku po spełnieniu warunków określonych w ustawie Prawo budowlane. Zarzut wadliwości decyzji organu I instancji w zakresie uzasadnienia oraz poprzedzającego ją postanowienia tego organu z dnia [...] w stopniu mającym uzasadniać uwzględnienie skargi, nie okazał się natomiast trafny z tej przyczyny, iż Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco odniósł się wszystkich istotnych okoliczności sprawy, usuwając tym samym wskazaną wadliwość. W orzecznictwie sądowym nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy, zaś organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie uczynił zadość wskazanemu obowiązkowi (por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r., V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22). W tej sytuacji skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało oddalić. J.S.