II SA/Łd 473/06

Dnia 09 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2007 roku sprawy ze skargi R. J. i Z. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] , Starosta [...] Wschodni na podstawie art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 k. p. a. zezwolił Poczcie Polskiej Centrum Infrastruktury Oddział Regionalny w Ł. , na wejście na teren działki nr ewidencyjny 34/1 przy ul. A w T. , w celu wykonania robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku urzędu pocztowego, na działce nr 35/1 przy ul. A w granicy z działką nr 34/1. Jednocześnie organ określił granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości przy ul. A. w T. w ten sposób, że termin wykonania robót ustalono od dnia 12 grudnia 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku, niezbędny do wykonania robót obszar terenu oznaczono, jako pas o szerokości 3 m wzdłuż zachodniej ściany wznoszonego budynku, na całej długości działki nr 34/1 oraz nakazano inwestorowi zabezpieczenie drzewa rosnącego w południowo – wschodnim narożniku działki przed uszkodzeniem pnia i konarów. Nadto organ zobowiązał inwestora do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor - Poczta [...] w Ł. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] przystąpił do realizacji budynku rzędu pocztowego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. A. w T. W dniu 8 listopada 2005 roku inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu realizacji powyższej inwestycji. Poczta [...] nie uzyskała zgody właściciela na korzystanie z nieruchomości, co potwierdziły strony protokolarnie w dniu 16 listopada 2005 roku podczas wizji lokalnej. Brak zgody umotywowano kolizją z planowanym zagospodarowaniem terenu objętego wnioskiem. W ocenie organu, w pasie niezbędnej potrzeby brak jest elementów zagospodarowania terenu uniemożliwiających prowadzenie robót budowlanych zgodnie z wnioskiem. W dniu 28 listopada 2005 roku R. i Z. J. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, iż rozstrzygnięcie wydano bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu podnieśli, że organ nie wskazał, jakie roboty inwestor będzie wykonywał korzystając z nieruchomości. Oni sami nie znają projektu budowlanego. Zostali pozbawieni możliwości kontroli, czy inwestor korzystałby z terenu zgodnie z decyzją. Nie mają możliwości wypowiedzenia się, czy wejście na nieruchomość jest niezbędne. Organ nadto nie zawiadomił stron w trybie art.10 k. p. a. i nie umożliwił im wypowiedzenia się, co do planowanego zakresu zezwolenia. Okoliczności sprawy nie zostały też należycie wyjaśnione. Wnioskiem z dnia 26 listopada 2005 roku wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [..] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Poczcie [...] pozwolenia na budowę z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W wyniku wniesionego przez Pocztę [...] odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dacie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] . Inwestycja została zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolem C1 MU objętym strefą konserwatorską i zgodnie z zapisem planu jest to teren przeznaczony pod zabudowę zwartą i luźną z jego zabudową w granicach linii rozgraniczających ulic. Według projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę - ściana frontowa budynku poczty została nieznacznie cofnięta w głąb działki i w ocenie organu odwoławczego usytuowanie przedmiotowej nieruchomości inwestycji nie stanowi rażącej sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. W części opisowej planu w punkcie 14 określono, że przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię zabudowy z zakazem przekroczenia jej obiektami kubaturowymi. Zapis ten zabrania jedynie przekraczania linii zabudowy, a nie wyklucza cofnięcia budynku w głąb działki. Przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na terenie objętym strefą konserwatorską i opiniowana była przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł., który postanowieniem z dnia [...] uzgodnił przedłożone projekty i stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany budynku poczty jest zgodny z § 8 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. , określającym wymogi dla nowych budynków sytuowanych w strefie "B" ochrony cech rozplanowania. Powyższa decyzja została zaskarżona w dniu 13 kwietnia 2006 roku przez R i Z. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 11 kwietnia 2006 roku Poczta [...] wystąpiła o zmianę terminu wyznaczonego w decyzji organu I instancji zezwalającej na zajęcie nieruchomości na okres od dnia 12 grudnia 2005 roku do dnia 31 stycznia 2006 roku i przedłużenie go do 31 grudnia 2006 roku. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu korzystania z sąsiedniej nieruchomości i wyznaczył nowy termin dla przeprowadzenia prac budowlanych - od dnia 1 maja 2006 roku do dnia 31 grudnia 2006 roku. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że zajęcie nieruchomości sąsiedniej jest niezbędne dla wykonania inwestycji przez Pocztę[...] . Zajęcie to nie spowoduje nadmiernej uciążliwości dla właścicieli w korzystaniu z nieruchomości. Na wyznaczonej szerokości 3 metrów stwierdzono całkowity brak elementów zagospodarowania terenu z wyłączeniem jednego drzewa znajdującego się w południowo – wschodnim narożniku działki R. i Z. J. Nieruchomość skarżących jest aktualnie także placem budowy. Zmianę okresu, na który udzielono zgodę na zajęcie nieruchomości uzasadniono tym, iż w chwili wydania decyzji upłynęła już połowa okresu ustalonego w decyzji organu I instancji. Okoliczność ta spowodowana była toczącymi się postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi realizacji inwestycji. Na powyższą decyzję R. i Z. J. złożyli w dniu 9 maja 2006 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sądzili także, że Wojewoda[...] , który w I instancji orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zawiesi postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Był do tego zobowiązany, w myśl art. 6 k. p. a. Istnieje zagrożenie naruszenia prawa własności, a inwestycja Poczty [...] uzyska prymat nad potrzebami skarżących. W sprawie nie zachowano zasady równości stron. Skutki zaskarżonej decyzji będą nieodwracalne. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 czerwca 2006 roku Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest ostateczna z dniem jej wydania. Zarzuty skarżących o konieczności zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie są zasadne. W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2006 roku R. i Z. J. oświadczyli, że organ odwoławczy pogorszył sytuację prawną stron, naruszając art. 139 k. p. a. Wojewoda [...] rozstrzygnął na niekorzyść odwołujących się, ale nie wskazał w uzasadnieniu, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k. p. a., tj. że decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2007 roku organ poinformował Sąd, iż [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek skarżących prowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia[...] . Postępowanie to, postanowieniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostało zawieszone z urzędu do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi w niniejszej sprawie. Organ podniósł, że postępowanie w tej sprawie stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Od powyższego postanowienia skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe rozstrzygnięcie R. i Z. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż jedną z podstawowych zasad ustrojowych demokratycznego państwa prawnego jest zasada ochrony i nienaruszalności prawa własności. W przepisach art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zagwarantowano i potwierdzono ochronę własności zastrzegając, że prawo to podlega równej dla wszystkich ochronie. Treść powyższych norm konstytucyjnych świadczy o tym, że prawo własności podlega szerokiej i silnej ochronie prawnej. Uszczegółowienie wskazanych zasad ustrojowych nastąpiło w ustawach zwykłych. W szczególności, konkretyzacja uprawnień właścicielskich znalazła uregulowanie w Kodeksie cywilnym. W myśl art. 140 k. c. właścicielowi przysługuje wyłączne prawo do korzystania z rzeczy oraz pobierania z niej pożytków i innych dochodów. Właściciel wyposażony jest w szereg instrumentów służących zapewnieniu możliwości niezakłóconego wykonywania swego prawa. W szczególności władztwo właściciela zabezpieczają roszczenia windykacyjne i negatoryjne uregulowane w przepisie art. 222 § 1 i 2 k. c. Silne zakotwiczenie prawa własności w polskim porządku prawnym nie oznacza jednak, że prawo to nie podlega żadnym ograniczeniom. Wprost przeciwnie – już z istoty własności wynika konieczność wzajemnego respektowania własności kilku podmiotów, których uprawnienia właścicielskie się krzyżują. Dostrzegając możliwość występowania takich kolizji, a także przenikania się obowiązków władzy państwowej w zakresie udzielenia ochrony także innym dobrom prawnym, Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia właściciela w przysługujących mu uprawnieniach. Ograniczenie to, musi jednak mieć należyte oparcie w ustawie i jako wyjątek nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Pierwszorzędne znaczenie ma w tym względzie cytowany już art. 140 k. c., który stanowi, iż granice wykonywania prawa własności wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Limitowanie własności odbywa się z różnych przyczyn. Często przesłanką takich regulacji jest, jak już podniesiono, konieczność przyznania ochrony innym niż własność dobrom prawnym. Niewątpliwie podobną intencją kierowano się wprowadzając do ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w art. 28 i nast., reglamentację zasad wznoszenia budynków i budowli, co pozwoliło na realizację obowiązku ochrony takich dóbr, jak np. zdrowie i życie obywateli, bezpieczeństwo powszechne, porządek publiczny. Jednocześnie przepisy Prawa budowlanego mają na celu także zagwarantowanie realnej możliwości podjęcia i kontynuowania zgodnego z prawem procesu budowlanego, w razie napotkania przez inwestora przeszkód w tym zakresie. Inaczej rzecz ujmując – przepisy Prawa budowlanego na zasadzie równowagi, z jednej strony zapewniają szeroko rozumiane bezpieczeństwo procesu budowlanego, a z drugiej – chronią działania inwestora, podejmowane w oparciu o zapisy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w zaufaniu do organu administracji. Rozważania powyższe są niezbędne dla prawidłowego zrozumienia regulacji zamieszczonej w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Do istoty procesu budowlanego należy to, iż wymaga przeprowadzenia wielu czynności, często powodujących uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. W wielu wypadkach zachodzi wręcz konieczność fizycznego wkroczenia na grunt sąsiedni w celu podjęcia niezbędnych i w inny sposób nie dających się wykonać prac, np. towarzyszących wykopowi fundamentów. Idealną sytuacją byłoby, gdyby inwestor oraz właściciel nieruchomości, która jest przedmiotem ingerencji dochodzili do porozumienia i wspólnie ustalali zasady tego działania. Nie jest to jednak zawsze możliwe. Doświadczenie życiowe uczy, iż na tym tle często dochodzi do konfliktów. Bywa, że właściciel sąsiedniej działki nie wyraża zgody na przeprowadzenie na jego terenie niezbędnych dla inwestycji czynności. W takich przypadkach obstrukcja ze strony sąsiada mogłaby doprowadzić do skutecznego zablokowania procesu budowlanego. Doszłoby więc do absurdalnej sytuacji, w której inwestor legitymujący się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie miałby faktycznej możliwości realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też ustawodawca, w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego ingerując wprawdzie w prawo własności nieruchomości sąsiedniej, zapewnił inwestorowi prawo do czasowego zajęcia tejże nieruchomości, o ile jest to niezbędne dla prowadzonej budowy, nawet bez zgody sąsiada. W tym zakresie ustawa Prawo budowlane należy do aktów ograniczających prawo własności, czyni to jednak w granicach zapisanych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Nie narusza bowiem istoty własności, a decyzja organu administracji zezwalająca na korzystanie z cudzej nieruchomości ma limitowany wskazanymi w niej warunkami zakres obowiązywania. Przenosząc zaprezentowane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ administracji stosując dyspozycję art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie naruszył prawa. Nie naruszył też, co podnoszono w skardze, prawa własności skarżących, jako że zastosował jedynie ustawowo dopuszczalne ograniczenie tego prawa. Realizacja budowy obiektu Poczty [...] wymagała wkroczenia na grunt R. i Z. J. celem wykonania robót fundamentowych, murarskich, izolacyjnych i wykończeniowych. Nie ma możliwości przeprowadzenia tych robót w inny sposób. Sporna inwestycja jest prowadzona w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Załącznikiem do tej decyzji projekt budowlany, który został rozstrzygnięciem tym zatwierdzony (k. 2 - 3 akt administracyjnych). Treść decyzji była stronom znana. Akceptowały one zatem fakt, iż obok ich działki powstanie nowy budynek w bryle jak na załączonym do decyzji projekcie. Decyzja stała się ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Kwestionowanie tego rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym pozostaje poza istotą rozpoznawanej sprawy. Podnoszony przez skarżącego fakt, iż projekt budynku Poczty [...] miał mieć pierwotnie inny kształt nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę był projekt, który stał się załącznikiem do tego rozstrzygnięcia. Z załączonych akt administracyjnych nie wynika, by pozwolenie na budowę miało być udzielone na obiekt o innej bryle, czy usytuowany w innym miejscu niż ustalone zostało w projekcie. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne, wynikające z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego elementy. Wskazano w niej granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Decyzja określa podmioty zobowiązane do poddania się obowiązkowi udostępnienia nieruchomości, zakres niezbędnych do wykonania robót i obszar, który będzie podlegał czasowemu zajęciu przez inwestora oraz termin, w którym prace te mają zostać przeprowadzone. Nadto zobligowano Pocztę [...] do zabezpieczenia drzewa rosnącego w narożniku działki skarżących oraz do naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Decyzję tę wydano po wszechstronnym zgromadzeniu materiału dowodowego, należytym ustaleniu stanu faktycznego i jego rzetelnej analizie (w myśl art. 7, 77 § 1 i art. 80 k. p. a.). Organ dokonał też właściwej subsumcji faktów do hipotezy zastosowanej normy prawnej. Brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 139 k. p. a. podnieść należy, że przepis ten zakazuje organowi odwoławczemu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W art. 139 k. p. a. skodyfikowano jedną z podstawowych zasad procesowych, tzw. zakaz reformationis in peius. Jej istota w postępowaniu administracyjnym sprowadza się do nałożenia na organ odwoławczy obowiązku niepogarszania sytuacji strony, która wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyniku postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne wydanie mniej korzystnego, czy też bardziej niekorzystnego rozstrzygnięcia wobec odwołującego się. Respektowanie tej zasady oznacza, że organ odwoławczy zawsze musi baczyć, by wydana przez niego decyzja nie wiązała się z jednej strony z uszczupleniem uprawnień, a z drugiej – ze zwiększeniem obowiązków skarżącego. W rozpoznawanej sprawie zarzut skarżących naruszenia powyższego zakazu zasadza się na twierdzeniu o rozszerzeniu czasowym (w stosunku do terminu wyznaczonego w decyzji organu I instancji) przyznanego inwestorowi zaskarżoną decyzją uprawnienia do wkroczenia na grunt R. i Z. J. Argumentacja ta nie jest trafna. W myśl art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, w decyzji określającej konieczność wejścia na sąsiednią nieruchomość podać należy granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzsytania z tej nieruchomości. Organ I instancji wypełniając dyspozycję tego przepisu wskazał m. in. termin, w którym inwestor jest uprawniony do zajęcia gruntu sąsiedniego. Termin ten określono jednak w taki sposób, iż nie był możliwy do spełnienia, uwzględniając upływ czasu potrzebnego na przeprowadzenie ewentualnej procedury odwoławczej. Organ II instancji, którego pierwszorzędną rolą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania uregulowaną w art. 15 k. p. a., jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie przedmiotowego terminu i ustalił ten termin na nowo, jako że dotychczasowy już upłynął. Orzeczenie to w żaden sposób nie zmienia sytuacji skarżących na niekorzyść. Po pierwsze – w decyzji organu I instancji rozstrzygnięto już raz o terminie wkroczenia na nieruchomość stron. Modyfikacja w zakresie spornego terminu nie wiąże się z nałożeniem na strony żadnego nowego obowiązku. Skarżący na podstawie decyzji organu I instancji zostali obciążeni czasowym nakazem udostępnienia swej działki inwestorowi. Organ odwoławczy nie nakładał na strony kolejnych zobowiązań ani nie rozszerzał dotychczasowych, a jedynie dostosował treść istniejącego już obciążenia adekwatnie do upływu czasu, tj. przyczyny zobiektywizowanej. Po drugie - z przyczyn obiektywnych (upływ czasu) przedmiotowy termin uległ zdezaktualizowaniu. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w pełnym zakresie sprowadzałoby się do utrzymania w mocy decyzji niewykonalnej, co spotkać by się mogło z zarzutem naruszenia prawa. Po trzecie – na uwagę zasługuje jeszcze jedna okoliczność. Mianowicie w decyzji organu I instancji wskazano, że termin udostępnienia nieruchomości Poczcie [...] obowiązuje od dnia 12 grudnia 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku, tj. 8 miesięcy i 19 dni. Natomiast w decyzji organu odwoławczego termin ten oznaczono jako biegnący od dnia 1 maja 2005 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku, tj. 8 miesięcy. W rezultacie czas wyznaczony na zajęcie nieruchomości skarżących przez Pocztę w decyzji organu II instancji jest w istocie krótszy niż w decyzji organu I instancji. Tym samym, czas trwania nałożonego na strony obowiązku w wyniku odwołania nie został zwiększony, a wprost przeciwnie - uległ ograniczeniu. Niezasadne są zatem zarzuty skargi, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w szczególności że narusza zapis art. 139 k. p. a. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, uznając iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.