II SA/Łd 475/10

Dnia 15 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 roku przy udziale – sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz S. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ł. przy ul. A obejmującym działkę Nr ewid. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie. W sprawie organ uchybił także przepisom prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony, obszar analizy w sprawie został wyznaczony w sposób błędny co spowodowało błędne wnioski, że na działce brak jest możliwości planowanej zabudowy. W pobliżu działki znajdują się podobne jak planowana inwestycja, wokół istnieją między innymi budynki mieszkalne. Fakt, iż są one częścią większej zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych nie może być podstawą ignorowania możliwości ich zamieszkania, a co za tym idzie ustalenia na ich podstawie wymagań i warunków dla nowej zabudowy mieszkalnej. Organ I instancji przyjął dla terenu analizowanego trzykrotną szerokości jednego z boków działki i nie podał przyczyn ustalenia granicy w minimalnym wymiarze, co narusza przepisy § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla nowej zabudowy należy poszukiwać działki w bliskim obszarze ujmowanym jako teren stanowiący urbanistyczną całość. Wzdłuż ulicy do której przylega działka znajduje się kilkanaście budynków spełniających funkcje mieszkalne. Wydanie decyzji negatywnej dla strony stanowi ograniczenie i naruszenie uprawnień właścicielskich inwestora gwarantowanych normami konstytucyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ napisał, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest, w przypadku braku planu miejscowego wówczas, gdy chodzi o zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sposób określenia wymagań dla nowej zabudowy, w przypadku braku planu, wskazuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Według art. 61 ustawy wymagane jest aby, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" polega na tym, że na terenach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego może być prowadzona działalność inwestycyjna, ale pod warunkiem, że ma ona charakter dopełnienia lub kontynuacji istniejącego zagospodarowania, zarówno w odniesieniu do formy, jak i rodzaju inwestycji. Ustalenia organu I instancji wskazują, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a jedna działka zabudowana jest budynkiem gospodarczym. Z części opisowej analizy wynika, że w obszarze analizowanym nie ma w ogóle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Również na działkach oznaczonych Nr [...] przyległych do ulicy znajdują się gospodarstwa rolne i występuje zabudowa zagrodowa oraz budynki gospodarcze. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy argumentacja stanowiąca o konieczności przeprowadzenia analizy zabudowy w taki sposób, aby poszukiwać istnienia podobnej działki w bliskości ale nie w ujęciu wąskim jak to zastosował organ I instancji. Załączona do akt dokumentacja wskazuje, że obszar analizowany to teren o promieniu 120 m oraz że wokół terenu przedmiotowej działki nie ma żadnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze analizowanym i w jego otoczeniu występuje zabudowa zagrodowa. Zatem zarzut stanowiący o braku wyjaśnienia przyczyn określenia granic obszaru analizowanego w minimalnej wielkości pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Granice obszaru analizowanego na kopii mapy zostały wyznaczone wokół przedmiotowej działki zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wniosek, nie mniejszej niż 50 m. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, analiza urbanistyczna została dokonana przy uwzględnieniu pojęcia działki sąsiedniej w jej szerokim rozumieniu. Obrazuje to mapa stanowiąca część graficzną analizy. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak również nie ma takiej zabudowy w otoczeniu obszaru analizowanego. Również nie znajduje uzasadnienia w ocenie organu zarzut naruszenia uprawnień właścicielskich, gdyż odwołujący będąc właścicielem nieruchomości korzysta z ochrony prawa, jednak granice tej ochrony zakreślają przepisy ustawy i dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest spełnienie warunków określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego S. M. wniósł o uchylenie decyzji II, jak i I instancji wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjasnienie należycie stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji. W sprawie, w ocenie strony, doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez wadliwe ustalenie analizowanego obszaru i na skutek tego pominięcie w analizie istniejącej zabudowy. Naruszenie prawa materialnego nastąpiło także przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W motywach skargi strona wyjaśniła, że nieruchomość, na której planuje wybudowanie domu mieszkalnego znajduje się w granicach administracyjnych miasta. Nieruchomości takie winny być przeznaczane pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem strony, organ błędnie wyznaczył obszar analizowany. Organ wyznaczył obszar przez trzykrotność szerokości jednego z boków działki, a zatem granicę tą wyznaczono w minimalnych wymiarze. Brak rozważań organu w tym zakresie narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, wyznacznikiem do ustalenia warunków zabudowy powinna być działka nie koniecznie znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na obszarze, gdzie istnieją rozmaitego charakteru budynki, w tym stricte mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W stanie faktycznym sprawy inwestor będący stroną skarżącą wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odpowiednią infrastrukturą techniczną. Organ I instancji w toku postępowania uznał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa nie pozwala na określenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy podzielił taki pogląd. Zdaniem składu orzekającego, pogląd zaprezentowany w rozstrzygnięciu organów administracji nie zasługuje na uwzględnienie. Innymi słowy, Sąd w stanie faktycznym sprawy, stanął na stanowisku, że występowanie zabudowy zagrodowej w obszarze analizowanym pozwala na określenie warunków zabudowy dla budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na treść tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 roku (II OSK 1536/07, Lex Nr 477263). Zgodnie z tezą tego wyroku, pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. W potocznym rozumieniu "zagroda" to zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych. Zabudowania najczęściej otoczone są płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza. Uwzględniając takie rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej skład orzekający zauważył, że w ramach tej zabudowy występuje dom mieszkalny i inne obiekty towarzyszące. Tym samym Sąd uznał, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego domu mieszkalnego w sąsiedztwie zabudowań zagrodowych. Nie bez znaczenia pozostaje tu także fakt, że działki znajdują się w ramach granic administracyjnych dużego miasta. Uwzględniając właśnie tę okoliczność należy stwierdzić, że zabudowa zagrodowa na terenie miasta nie zawsze ma charakter ściśle powiązany z produkcją rolną, prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika jakie przeznaczenie mają pomieszczenia w pobliskiej zabudowie, w szczególności czy prowadzona jest na tym terenie działalność rolnicza, jaki ma ona charakter. Postępowanie dowodowe w tym zakresie wymaga uzupełnienia przez organ administracji. Dopiero na podstawie tych dodatkowych ustaleń organ powinien ocenić czy w ramach występującej zabudowy zagrodowej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. W konkluzji rozważań wskazać należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z tego, że rzeczona analiza, jako element decyzji, powinna zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz podpisy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tym niemniej, w stanie faktycznym sprawy decyzja organu I instancji zawiera, jako integralny załącznik jedynie mapę sytuacyjno – wysokościową. Do decyzji nie dołączono wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu również z dołączoną mapą. Zaniechanie takie jest błędem. Nadto, decyzja I instancji została wydana przez Prezydenta Miasta i podpisana przez upoważnionego pracownika. Jednakże podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji umieszczony jest tylko na decyzji. Mapa załączona do decyzji nie jest podpisana przez osobę wydającą decyzję. Dokument ten nie został opatrzony nawet podpisem osoby przygotowującej analizę (sam podpis osoby sporządzającej analizę, w obliczu tego, że decyzja jest wydawana przez organ I instancji, jakim jest Prezydent Miasta, jest niewystarczający). Jak już wskazywano, analiza wraz z załączoną mapą powinny być podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Brak podpisu w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd uznał, że uwagi wstępne skargi stanowiące w istocie postulaty skierowane do władzy ustawodawczej, pozostają poza wpływem na rozstrzygnięcie w sprawie. Argument stanowiący o konieczności bardziej globalnego, szerszego spojrzenia na sposób zagospodarowania pobliskich terenów, w obliczu sformułowania art. 61 i zapisów rozporządzenia określających sposób wyznaczania obszaru analizowanego stanowiącego podstawę wydania decyzji, pozostaje poza wpływem na rozstrzygnięcie. Przepisy rozporządzenia określają sposób wyznaczania obszaru analizowanego i postulat spojrzenia bardziej globalnego na sprawę dostosowania zabudowy do pobliskich terenów, nie znajduje uzasadnienia prawnego. W odniesieniu do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego Sąd uznał, że owszem przepis § 3 ust. 2 określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Trzykrotna szerokość frontu działki to teren minimalny. Z drugiej jednak strony, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się określeniem "działki sąsiedniej". Owszem pojęcia tego nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi ze sobą. Niemniej jednak zbyt szerokie rozumienie obszaru analizowanego mogłoby prowadzić do wypaczenia określenia "działka sąsiednia". Dla przykładu, działką sąsiednią nie może być już teren znacznie oddalony od danej działki na terenie, gdzie występują nieruchomości o niewielkiej powierzchni. Wszystkie te określenia muszą uwzględniać zastany na pobliżu układ zabudowy, jak i wszelkie uwarunkowania faktyczne występujące w terenie. Reasumując, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.