II SA/Łd 476/14

Dnia 26 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi Rzymsko - Katolickiej Parafii [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej - oddala skargę. a.tp. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." oraz art. 95 pkt 7 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], znak: [...], o odmowie zatwierdzenia – na wniosek Rzymsko-Katolickiej Parafii A w P. – podziału nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. A, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 29/4 o powierzchni 1,1098 ha w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na działki nr: 29/5 i 29/6. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wszystkie sytuacje przewidziane w art. 95 ustawy stanowią wyjątki od reguły sformułowanej w art. 93 ust. 1 ustawy, wiążącej dopuszczalność podziału nieruchomości z jego zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, ewentualnie - w razie braku tego planu - ze spełnieniem warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Regulacje prawne składające się na treść art. 95 ustawy powinny być zatem interpretowane w sposób literalny (ścisły), nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej W oparciu o art. 95 pkt 7 ustawy możliwy jest zatem tylko taki podział nieruchomości, który po pierwsze dokonywany jest w celu wydzielenia działki budowlanej, po drugie wydzielana działka budowlana jest niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego. Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującej się, że użyty w analizowanym przepisie zwrot "w celu" nie implikuje ścisłego i bezpośredniego związku między faktem podziału nieruchomości a wydzieleniem w jego wyniku działki budowlanej. Wbrew temu twierdzeniu uważa, iż sens określenia "w celu" sprowadza się do uznania, że przynajmniej jedna działka gruntu wyodrębniona w następstwie podziału nieruchomości musi być działką budowlaną (w momencie dokonania podziału, a nie w bliższej czy dalszej przyszłości). W ślad za stanowiskiem organu I instancji organ odwoławczy podkreślił, iż pojęcie działki budowlanej ma na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami ściśle określone znaczenie, wynikające z jego ustawowej definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 3a ustawy. W ocenie Kolegium prawidłowa analiza przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy nie może nie uwzględniać wymogów przewidzianych w tym przepisie, odnoszących się do cech, jakie powinna posiadać działka gruntu, aby można ją było potraktować jako działkę budowlaną. Zdaniem Kolegium, stosownie do art. 4 pkt 3a ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej, należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zdaniem Kolegium, literalna wykładnia art. 95 pkt 7 w związku z art. 4 pkt 3a ustawy, nakazuje przyjęcie, iż podział nieruchomości w trybie określonym w tym przepisie może być uznany za dopuszczalny jedynie w przypadku, gdy zakłada wydzielenie działki budowlanej, a mianowicie działki gruntu, której właściwości (wymienione w ustawie w formie zamkniętego katalogu) umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z położonego na tej działce budynku mieszkalnego, co więcej - której wydzielenie jest niezbędne do korzystania z tego budynku. A contrario, z założenia niedopuszczalny jest podział nieruchomości w oparciu o art. 95 pkt 7 ustawy, jeżeli wydzielana działka gruntu jest niezabudowana i ma służyć korzystaniu z budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiednim gruncie, będącego - wraz z tym gruntem - własnością innego podmiotu niż właściciel nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym. Kolegium wskazało, że na działce nr 29/4 znajduje się niewielki fragment budynku mieszkalnego, do korzystania z którego - zdaniem strony - miałaby być niezbędna projektowana do wydzielenia działka nr 29/6. Zasadnicza część tego budynku jest bowiem wzniesiona na sąsiedniej działce nr 48/2, o stanie prawnym różnym od stanu prawnego działki nr 29/4 (co więcej, współwłaścicielom działki nr 48/2 przysługuje prawo własności całego budynku, bowiem w świetle orzeczeń Sądu Najwyższego w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu - art. 48 Kodeksu cywilnego - na którym znajduje się jego większa część). Abstrahując od faktu niezabudowania działki nr 29/6, zdaniem organu odwoławczego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (w art. 4 pkt 3a ustawy) mają także inne okoliczności ustalone w toku postępowania pierwszej instancji, niezakwestionowane przez stronę w odwołaniu, a mianowicie, iż ww. działka nie posiadałaby wymaganych ustawowo cech działki budowlanej także w zakresie dostępu do drogi publicznej i wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Wobec powyższego Kolegium uznało, że podział nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. A oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 29/4 o powierzchni 1,1098 ha, w obrębie [...], uwidoczniony na mapie z projektem podziału nr [...], nie może być dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, z powołaniem się na art. 95 pkt 7 ustawy. Tym samym zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. należy uznać za zgodną z prawem materialnym, nadmieniając ponadto, iż została wydana w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania, obejmującego m.in. doręczenie stronie zawiadomień: o wszczęciu postępowania oraz o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 K.p.a.). Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła Rzymsko-Katolicka Parafia A w P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie jest możliwym w oparciu o ten przepis wydzielenia docelowej działki budowlanej, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, w tym w szczególności treści żądania strony. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ II instancji (podobnie jak i I instancji) zinterpretował przepis art. 95 pkt 7 powołanej ustawy wyłącznie w kontekście zapisów art. 4 pkt 3a ustawy bez należycie wnikliwej analizy całego artykułu 95. Ustawodawca przewidział, iż niezależnie od ustaleń planu miejscowego, może nastąpić podział nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Organ orzekający pominął wolę ustawodawcy, aby wspomniany podział nastąpił właśnie w celu (tzn. w przyszłości niedalekiej, w okazywanej woli rozwiązania sytuacji, gdy budynek z działki nr 48/2 zachodzi na dzieloną nieruchomość o nr 29/4, obręb [...]) wydzielenia działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Ustawodawca nie mówi o budynku znajdującym się wyłącznie na nieruchomości dzielonej, ale stawia za warunek niezbędność do korzystania z budynku budowlanego, nie determinując jego położenia w stosunku do nieruchomości dzielonej. Zawężanie wykładni przytaczanej podstawy materialnoprawnej odbywa się wyłącznie na niekorzyść strony postępowania. Nie taki jest cel istnienia rozwiązań prawnych. Organ II instancji nie wykazał również istnienia interesu społecznego sprzecznego ze słusznym interesem strony wyrażonym dostatecznie we wniosku o podziale działki. W ocenie skarżącej spełnione są ustawowe warunki podziału nieruchomości, gdyż po pierwsze waloryzowana jest sytuację budynku mieszkalnego, pod drugie wykazano cel wymagany w ustawie, a po trzecie wykazano niezbędność podziału dla funkcjonowania budynku mieszkalnego, który wypełnia działkę nr 48/2 i dodatkowo zachodzi na powierzchnię działki nr 29/4. Argumentacja organu orzekającego błędnie zasadza się na wykładni, iż wydzielać należy działkę już posiadającą walory opisane w art. 4 pkt 3a ustawy. Ustawodawca tymczasem nie sformułował swojego warunku z art. 95 pkt 7 ustawy słowami, iż podział nieruchomości może nastąpić wyłącznie poprzez wydzielenie działki budowlanej, czy też jako wydzielenie działki budowlanej, ale nadał swojemu przepisowi wymiar czasowy wskazując, iż podział może nastąpić w celu, a więc dotyczy zdarzenia przyszłego, planowanego, a takie zdarzenie wskazano we wniosku podnosząc, iż działki nr 48/2 i 29/6 będą stanowić nieruchomość niezbędną do korzystania z budynku mieszkalnego. Sytuacja opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji I-instancyjnej i powielana w uzasadnieniu decyzji organu II instancji dotyczy innych sytuacji opisanych normatywnie w art. 95 pkt 1 i pkt 2 ustawy. To w tych zapisach sformułowane są jednoznaczne wymogi, gdy podział dotyczy działek o niewątpliwie istniejącej zabudowie budynkami mieszkalnymi. Nieupoważniona jest zatem interpretacja rozszerzająca dokonywana na niekorzyść strony przez organ orzekający i czyniąca zbędnymi dyspozycje z art. 95 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia zgodnego z wnioskiem strony lub po uchyleniu decyzji zaskarżonej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie niestwierdzenia żadnej z powyższych wad postępowania sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji obu instancji zarzucanego naruszenia przepisów. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego, po wyczerpującym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli podział ten ma na celu wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Jak słusznie podkreślają organy zastosowanie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyjątkowy i może być powiązane wyłącznie z art. 4 pkt 3a ustawy, zgodnie z którym przez działkę budowlaną należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Z powyższego wynika, że na działce, powstałej na skutek podziału, powinien istnieć budynek, o czym mówi wprost art. 4 pkt 3a ustawy. Tymczasem proponowany przez skarżącą podział działki zakłada w zasadzie wydzielenie działki niezabudowanej. Nie można bowiem mówić o zabudowaniu działki, skoro znajduje się na niej tylko niewielki fragment budynku "zachodzącego" z sąsiedniej działki nr 48/2. W stanie faktycznym sprawy nietrafny jest wniosek, że proponowany przez stronę skarżącą podział służyć miałby właściwej obsłudze budynku, który w istocie posadowiony jest na działce sąsiedniej nr 48/2, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i urządzeń infrastruktury technicznej, a więc nie ma podstaw do przypuszczenia, że bez dokonania podziału korzystanie z tego budynku jest niemożliwe. Wręcz przeciwnie budynek jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, natomiast fakt, że niewielki jego fragment znajduje się na działce skarżącej w żaden sposób nie ogranicza możliwości z jego korzystania. W związku z tym warunek "niezbędności", o którym mowa w art. 95 pkt 7 ustawy, który wyraźnie mówi o podziale w celu korzystania z budynku mieszkalnego, nie został spełniony. nie został spełniony. Ponadto nowowydzielona działka nie ma ani dostępu do drogi publicznej, ani do urządzeń infrastruktury technicznej, co oznacza, że jej wydzielenie z pewnością nie jest potrzebne do korzystania z budynku znajdującego się na działce nr 48/2. Wniosek o podział nie spełnia warunku "celowości" dokonania podziału w trybie art. 95 pkt 7 ustawy, który – należy przypomnieć - jest podziałem o wyjątkowym charakterze, w stosunku do zasad ogólnych, dlatego niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzająca. Nie bez znaczenia jest i to, że działka, mająca powstać na skutek podziału, nie będzie spełniać pozostałych warunków zastrzeżonych dla działki budowlanej, do jakich należy zaliczyć w pierwszej kolejności dostęp do drogi publicznej. Zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z projektem doprowadziłoby do powstania działki o przeznaczeniu budowlanym, która całkowicie pozbawiona by była dostępu do drogi publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że dostęp do drogi publicznej jest obligatoryjnym warunkiem każdego podziału nieruchomości, także dokonywanego wedle ogólnych zasad, czy na podstawie planu lub decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Tymczasem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapie z projektem podziału nieruchomości, nowowydzielona działka nie tylko nie miałaby bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ale pozbawiona by była także dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. a.bł.