II SA/Łd 476/18

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę. a.bł. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2017 r. H.W. zwrócił się do Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. o przyznanie "pomocy klęskowej" w kwocie 6000 zł ze względu na kilkakrotne podtapianie posesji A 9, przez wypływ wody wierzchem ze studzienki melioracyjnej i zalewanie terenu gruntów rolnych, podtapiając zgromadzoną paszę dla zwierząt, maszyny rolnicze, drzewa owocowe, kostkę brukową, ogrodzenie, niszcząc dorobek i dobytek gromadzony od 1989 r. W dniu 29 listopada 2017 r. pismo H.W. wraz z wcześniejszą korespondencją w tej sprawie zostało przekazane Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy B., działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 z późn. zm.), odmówił ustalenia na rzecz H.W. prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową/ekologiczną w wysokości 6000 zł jednorazowo w związku ze zdarzeniem - podtapianiem jego nieruchomości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przytoczył zasady przyznawania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w związku ze stratami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej, opisał sytuację rodzinną wnioskodawcy oraz wskazał, że na terenie Gminy B. nie wystąpiło żadne zjawisko klęski żywiołowej/ekologicznej, powodzi, podtopień itp. Z udostępnionej na wniosek GOPS dokumentacji, będącej w posiadaniu Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. wynika, że woda znajdująca się w obrębie gospodarstwa rolnego i posiadłości H.W. nie zagrażała budynkowi mieszkalnemu i nie stwarzała bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia osób i zwierząt znajdujących się w jej obrębie. Natomiast pozostawienie maszyn rolniczych w miejscu zalanym wodą było indywidualną sprawą zainteresowanego. Zespół Zarządzania Kryzysowego ustalił, że przyczyną braku odprowadzania wód deszczowych z działki H.W. jest niedrożność sączek melioracyjnych. Z informacji Spółki Wodnej wynika natomiast, że zainteresowany nie płaci od 15 lat na rzecz Spółki żadnych składek, wobec czego nie było możliwe wykonanie prac udrażniających na koszt innych sąsiednich gospodarstw. Ponadto ustalono, że awaria zbieracza została przez H.W. zgłoszona, jednakże każda próba rozwiązania problemu była odrzucana. Uwzględniając powyższe okoliczności organ nie znalazł przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy w związku z klęską żywiołową. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H.W., wnosząc o jej uchylenie i zmianę poprzez przyznanie pomocy w kwocie 6000 zł. Kwestionując ustalenia organu w zakresie wystąpienia klęski żywiołowej wskazał, że pozyskane informacje ze Sztabu Kryzysowego, Gminnej Spółki Wodnej, Starostwa Powiatowego o wystąpieniu zdarzenia losowego w postaci klęski żywiołowej obligowały organ do wdrożenia procedury wsparcia osób i rodzin poszkodowanych. Wypłata zasiłków celowych w wysokości 6000 zł powinna nastąpić niezwłocznie od chwili zdarzenia, a środki na ten cel pozyskiwane są z rezerwy celowej budżetu państwa. W dalszej części odwołania strona opisała występujące na posesji zjawiska oraz załączyła korespondencję prowadzoną w tej sprawie z Urzędem Gminy B. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przyznanie zasiłku celowego zostało uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Powołał orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego, według którego zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ustawy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Organ dostrzegł, że nie każda osoba, czy rodzina, która poniosła straty musi uzyskać zasiłek celowy. Przytoczony art. 40 ust. 2 koresponduje z art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Celem tego przepisu jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej. W opinii organu z przedstawionych w sprawie dokumentów oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w okresie w jakim u H.W. wystąpiło zjawisko podtapiania posesji, na terenie Gminy B. nie wystąpiła klęska żywiołowa lub ekologiczna. Okoliczności sprawy wskazują bezspornie, że zdarzenia jakie wystąpiły w jego gospodarstwie domowym wiążą się z gospodarką wodną, a nie wskazaną przez stronę klęską żywiołową. Powyższe potwierdza pismo Wójta Gminy B. z dnia 20 września 2017 r., pismo Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. z dnia 27 września 2017 r. oraz pismo Starosty [...] z dnia 9 listopada 2017 r. Z ich treści wynika, że w rezultacie oględzin posesji H.W. stwierdzono zalewanie terenu, które jest skutkiem niedrożności urządzeń melioracyjnych, w tym sączek melioracyjnych oraz usytuowania studzienki drenacyjnej mającej za zadanie odprowadzanie wód gruntowych po opadach deszczu do rowu melioracyjnego. Podkreślił, że art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jako kryterium przyznania zasiłku celowego wskazuje na poniesienie straty przez osobę lub rodzinę w związku ze zdarzeniem w postaci klęski żywiołowej/ekologicznej. H.W. wnioskując o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 6000 zł nie wykazał w sposób dostateczny wystąpienia zjawiska w postaci klęski żywiołowej, powołał się wyłącznie na ponoszone straty, które są wynikiem podtapiania posesji. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało natomiast, że straty, które strona podniosła we wniosku nie wystąpiły w związku z klęską żywiołową, a jedynie w wyniku uszkodzonych urządzeń melioracyjnych. Klęska żywiołowa to ekstremalne zjawisko naturalne powodujące znaczne szkody na terenie objętym tym zjawiskiem, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w dużych rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Do kategorii tych zjawisk nie można zakwalifikować zdarzeń związanych z awarią urządzeń melioracyjnych. Powyższe okoliczności uzasadniają, zdaniem organu, odmowę przyznania zasiłku celowego, gdyż nie mieszczą się w celach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby w sytuacji wnioskodawcy zachodziła obiektywna przeszkoda do naprawienia urządzeń melioracyjnych. H.W. pomimo wieloletnich zaległości w regulowaniu składek nadal pozostaje członkiem Gminnej Spółki Wodnej, co uprawnia zainteresowanego do korzystania z zadań statutowych, w tym możliwości usunięcia awarii. Kwestia działań związanych z wykonaniem zgłoszonych napraw urządzeń melioracyjnych pozostaje jednak poza sferą postępowania i nie należy do kompetencji organu I instancji jak i Kolegium. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł H.W., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przyznanie zasiłku "klęskowego z tytułu zalewania wodą" jego nieruchomości. Uzasadniając skargę przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu, które koncentrują się na poniesieniu szkód powstałych w wyniku podtapiania nieruchomości, na której zamieszkuje rodzina skarżącego. Podkreślił, że w wyniku wypływu wody wierzchem ze studzienki melioracyjnej powoduje zalewanie gruntów rolnych, maszyn rolniczych, paszy dla zwierząt. Woda na nieruchomości stoi od 18 września 2017 r. do dnia dzisiejszego i mimo tego, służby kryzysowe nie podejmują w tym zakresie żadnych działań. Prowadzona akcja ratunkowa straży pożarnej obejmowała wyłącznie obniżenie poziomu wody, która wdzierała się do obory, w konsekwencji czego, straż nakazała udrożnienie rowu melioracyjnego, znajdującego się w odległości 150m od studzienki melioracyjnej. Organowi pierwszej instancji zarzucił opieszałość w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, który w sprawach niecierpiących zwłoki przeprowadza się niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że zarzut skarżącego dotyczący przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z opóźnieniem nie znajduje uzasadnienia, ponieważ wniosek H.W. do GOPS w B. wpłynął w dniu 29 listopada 2017 r., natomiast wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu 5 grudnia 2017 r. Na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. skarżący oświadczył, że jego posesja została podtopiona na skutek niedrożności rowu melioracyjnego, na którym utworzył się zator, woda nie spłynęła dalej i zaczęła spływać z rowu melioracyjnego na jego posesję. Odpowiedzialnym za prawidłowy stan rowu melioracyjnego jest Gminna Spółka Wodna w B. Wójt Gminy B. zwrócił się do Spółki o udrożnienie rowu, ale Gmina nie reaguje. Rów był niedrożny przez kilka miesięcy od września do grudnia 2017 r. Skarżący dodał, że obecnie teren nie jest zalewany, gdyż rów jest drożny. Prawdopodobnie został wyczyszczony przez Gminną Spółkę Wodną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stanowił przepis art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten w wyjątkowych przypadkach mogą otrzymać osoby lub rodziny, których dochody przekraczają wymienione w ustawie kryteria. Na wstępie rozważań przypomnieć warto, że decyzja wydana na podstawie art. art. 40 ustawy ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyte w powołanym przepisie sformułowanie "zasiłek może być przyznany". Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 429). Ponadto, w przypadku decyzji wydanych w tym trybie zbadania wymaga, czy decyzja podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodność z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Oceniając prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia w aspekcie powyższych powinności organu należało stwierdzić, że organy przeprowadziły wszechstronną i kompletną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia określonych w art. 40 ust. 2 ustawy przesłanek, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika bowiem, aby żądanie skarżącego oparte było na przesłankach uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia, tj. aby powoływana przez niego strata spowodowana była zdarzeniem losowym, jakim jest klęska żywiołowa lub ekologiczna. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zdarzeniem losowym jest zdarzenie przyszłe, niepewne, niekorzystne, niezależne od woli człowieka i godzące w jego życie lub zdrowie. Przez pojęcie klęski żywiołowej rozumie się natomiast katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Z kolei klęską ekologiczną jest zdarzenie niebędące klęską żywiołową, wywołujące znaczne zniszczenia środowiska i stwarzające powszechne niebezpieczeństwo (por. Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, opul. WKP 2017). Z wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2017 r. wynika, że skarżący domagał się przyznania świadczenia w związku z kilkukrotnymi podtopieniami, należących do niego gruntów rolnych. Do podtopień miało dojść w okresie od 18 września 2017 r. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy nie potwierdzają jednak, aby we wrześniu 2017r. w gminie B. wystąpiła klęska żywiołowa czy też ekologiczna. Sam wnioskodawca przywołał ustalenia dokonane w związku z opisanymi zdarzeniami, według których: "trzy kontrole kryzysowe gminy (...) nie udowodniły co jest przyczyną podtapiania gospodarstwa, wezwana straż pożarna obniżyła poziom wody i zaleciła udrożnienie rowu melioracyjnego w odległości około 150 m", "nastąpiła kolizja w zakresie urządzeń melioracji podstawowych zbudowanych w latach osiemdziesiątych", a ponadto "nie są realizowane zadania ochrony przeciwpowodziowej w zakresie utrzymania i eksploatacji systemów wodno-melioracyjnych rolnictwa i zabezpieczenia przeciwpowodziowego". Co więcej, z pism Zespołu Zarządzania Kryzysowego w gminie B., załączonych do akt administracyjnych wynika, że zalewanie gospodarstwa skarżącego spowodowane jest niedrożnością rowu melioracyjnego. Okoliczność tę potwierdził również skarżący na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. Ponadto, podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 grudnia 2017 r. stwierdzono, że w obrębie budynku mieszkalnego oraz dojścia do budynku od strony drogi nie wystąpiło podtopienie. Materiał zgromadzony w sprawie nie potwierdza zatem wystąpienia przesłanek z art. 40 ust. 2 ustawy tj. zdarzenia warunkującego przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w powołanym przepisie. Przedmiotowy zasiłek jest bowiem świadczeniem uzależnionym od wystąpienia wspomnianych już zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty tj. klęski żywiołowej bądź ekologicznej. Powołane przez skarżącego podtopienia takimi zdarzeniami nie były, co niezbicie potwierdza materiał zgromadzony w niniejszej sprawie. Podtopienia te nie stanowiły katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, których skutki zagrażałyby życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Nie stanowiły też zdarzenia wywołującego znaczne zniszczenia w środowisku, czy stwarzającego powszechne niebezpieczeństwo. Pomoc, jakiej oczekiwał skarżący, nie stanowiła zatem celu realizowanego w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wnioskowane świadczenie nie ma ponadto charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody. Nie ma na celu, jak tego oczekuje skarżący, zrekompensowania powstałego w zasobach wnioskodawcy uszczerbku majątkowego w związku z zaistniałymi podtopieniami. Pomoc społeczna nie ma stanowić odszkodowania ze strony Państwa z tytułu doznanych strat, ma zaś służyć poszkodowanym w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 469/12 – LEX nr 1229021). W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a następnie zastosowały odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej, odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego z uwagi na niespełnienie kryteriów ustawowych. Organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wydane zarówno w I jak i II instancji akty zostały wyczerpująco uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. k.ż.