II SA/Łd 477/17

Dnia 20 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. L. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania A.B. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] A.B. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna A.B. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], znak: [...], przyznał A.B. zasiłek rodzinny na A.B. w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 października 2017 r. w wysokości 95,00 zł miesięcznie. W tym samym dniu, decyzją znak: [...] w/w organ odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego dodatku, ponieważ jak wynika z dokumentacji strona nie jest osobą uprawnioną do urlopu wychowawczego. Przed złożeniem wniosku prowadziła bowiem działalność gospodarczą, a bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego nie pozostawała w stosunku pracy. Dodatek nie przysługuje tymczasem osobie, która bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy (art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.B., która podkreśliła, że bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy, ponieważ od września 2014 r. opłacała składki. W czasie urlopu macierzyńskiego również opłacała składki zdrowotne jako przedsiębiorca. Według odwołującej się pisemne udzielenie urlopu wychowawczego przez pracodawcę jest równoznaczne z zawieszeniem działalności gospodarczej z uwagi na opiekę nad dzieckiem. W dniu 19 kwietnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynęło pismo A.B., z którego wynikało, że firma A zawiesza działalność gospodarczą dla A.B. na okres od 22 lutego 2017 r. do 22 lutego 2019 r. z uwagi na przejście na urlop wychowawczy A.B. i otrzymanie zasiłku rodzinnego z MOPS w Z. po ukończeniu urlopu macierzyńskiego w w/w terminie. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., przytaczając treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.ś.r. wyjaśniło, że strona w dniu 24 lutego 2016 r. urodziła syna A.B. Z dniem 24 lutego 2017 r. została wyrejestrowana z ubezpieczenia społecznego, co potwierdza informacja z systemu informatycznego ZUS. Wcześniej temu ubezpieczeniu podlegała jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Akta sprawy nie potwierdzają faktu przebywania przez A.B. na urlopie wychowawczym. Strona wprawdzie wskazuje, że na takim urlopie przebywa, ale w świetle okoliczności, na które się powołuje nie można uznać, że jest osobą uprawnioną do urlopu wychowawczego. Jak słusznie bowiem zauważył organ I instancji przepisem, który określa prawo do urlopu wychowawczego, jest art. 186 § 1 Kodeksu pracy. W myśl tej regulacji pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Do sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się poprzednie okresy zatrudnienia. Pojęcie pracownika jest zdefiniowane w art. 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Przedstawione przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, że prawo do urlopu wychowawczego przysługuje pracownikowi. Dają one podstawę do sformułowania wniosku, że osoba prowadząca pozarolniczą działalność nie ma prawa do urlopu wychowawczego, gdyż niewątpliwie nie jest ona pracownikiem w rozumieniu przywołanych norm Kodeksu pracy, a nie można w obowiązującym prawie wskazać innego przepisu, z którego prawo do tego urlopu miałoby wynikać. Kolegium uznało, że odwołująca nie spełniła podstawowej przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia, tj. wymogu korzystania z urlopu wychowawczego. W ocenie organu, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność w ogóle nie ma możliwości skorzystania z prawa do urlopu wychowawczego gdyż ten, jako instytucja prawa pracy, przysługuje jedynie pracownikom. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła A.B. Skarżąca podniosła, że jako osoba samozatrudniona od września 2014 r., wydała sobie na swój wniosek urlop wychowawczy, zawieszając firmę na okres 2 lat z uwagi na opiekę nad dzieckiem. Podkreśliła, że art. 300 Kodeksu pracy wskazuje, iż w sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy. Oceniła, że jej sytuacja jest analogiczna do sytuacji osoby pracującej, dlatego nie rozumie dlaczego miałaby mieć mniej praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarżąca kwestionuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), który stanowi, że dodatek, z tytułu opieki nad dzieckiem, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje osobie wskazanej w tym przepisie (matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką), która jest uprawniona do urlopu wychowawczego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca sprawuje opiekę nad synem A.B. W ocenie organów strona nie jest jednak uprawniona do dodatku do zasiłku rodzinnego, który przysługuje w okresie urlopu wychowawczego, z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej, którą zawiesiła. Z kolei skarżąca twierdzi, że przedsiębiorca może zawiesić wykonywanie swojej działalności, co w swojej istocie odpowiada urlopowi wychowawczemu. Zdaniem Sądu słusznie uznały organy administracji, że skarżąca, która prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą i zawiesiła ją z powodu urodzenia dziecka, nie spełnia przesłanki z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż osoba taka nie ma prawa do urlopu wychowawczego w świetle art. 186 § 1 Kodeksu pracy, bowiem nie jest pracownikiem. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "korzystania z urlopu wychowawczego", co powoduje konieczność ustalenia znaczenia tego terminu nie w drodze wykładni językowej, ale w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, iż ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych posłużył się pojęciem, którego treść należy wyjaśniać posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcie występuje i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Urlop wychowawczy jest instytucją prawa pracy. Zgodnie z art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do urlopu wychowawczego (w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem) ma pracownik, który pozostawał w zatrudnieniu co najmniej 6 miesięcy. Do sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się poprzednie okresy zatrudnienia. Urlop wychowawczy udzielany jest na wniosek pracownika. Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6 rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Powyższe oznacza, że przedsiębiorca ma prawo do zawieszenia wykonywanej przez siebie działalności, z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem - na okres 3 lat. Prawo do urlopu wychowawczego ma natomiast pracownik, tj. osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Nie ulega zatem wątpliwości, że na gruncie polskiego systemu prawa przedsiębiorcy i pracownicy to różne kręgi podmiotów. Osoby, która zawiesiła działalność gospodarczą, nie można bowiem uznać za uprawnioną do urlopu wychowawczego, a także nie może ona korzystać z tego urlopu, gdyż nie pozostaje w stosunku pracy. Warto podkreślić, że ustawodawca wprowadzając przepis art. 14 a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej od 1 września 2013 r. znowelizował również ustawę o świadczeniach rodzinnych, ale nie dokonał zmian w analizowanym art. 10 ust. 1 u.ś.r. Nie uznał więc, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje również osobom, które zawiesiły działalność gospodarczą z tytułu opieki nad dzieckiem. Zawęził go jedynie do tych osób, które są uprawnione do urlopu wychowawczego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych różnicuje zatem sytuacje osób uprawnionych do urlopu wychowawczego oraz osób, które takich uprawnień nie mają. Brak jest zatem podstaw do stosowania innej, szerszej wykładni pojęcia "uprawnionego do urlopu wychowawczego" i rozszerzania go również na osoby prowadzące działalność gospodarczą, które nie mają prawa tak do urlopów wychowawczych, jak i do urlopów wypoczynkowych w rozumieniu Kodeksu pracy. Brak jest podstaw do zastosowania, jak tego oczekuje skarżąca, tzw. analogii sytuacji pracowników. Skoro w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "urlopu wychowawczego" i odnosi się ono do osób uprawnionych do tego urlopu na podstawie Kodeksu pracy, a w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma innej definicji tego pojęcia, to nie ma tym samym podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 u.ś.r. dotyczy również osób prowadzących działalność gospodarczą. W żadnym przepisie prawa nie znajdziemy odesłania, które pozwoliłoby zrównać okres zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej z urlopem wychowawczym. Co więcej, stosując prawo materialne administracyjne nie można posługiwać się analogią. Takie działanie oznaczałoby kreowanie przez organ nieznajdujących się w przepisach prawa uprawnień lub obowiązków strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 375/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogia stanowi metodę niwelowania luk w prawie, jednak możliwość jej zastosowania pojawia się dopiero wtedy, gdy podmiot stosujący prawo stanie przez dylematem interpretacyjnym, wynikającym z braku odpowiedniej regulacji. Nie każdy jednak brak uregulowania jakiejś kwestii stanowi o istnieniu luki prawnej. Nie można zapominać, że z zasady racjonalnego ustawodawcy wynika domniemanie kompletności i spójności regulacji prawnej (tak m.in. wyrok SN z 4 czerwca 1993 r., sygn. akt I PRN 58/93, OSNCP 1994/2/45). W doktrynie wskazuje się, że przeważający jest pogląd wskazujący na wyłączenie możliwości stosowania analogii w administracyjnym prawie materialnym w odniesieniu do regulacji przyznających stronie uprawnienia. Przemawia za tym publicznoprawny i bezwzględnie wiążący charakter norm prawa administracyjnego, wymóg działania organu na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz zasada podziału władz (art. 10 Konstytucji RP). Analogię na korzyść strony można dopuścić w jednym ściśle określonym przypadku, tj. gdy niezupełność regulacji ma charakter oczywisty, a jednocześnie zastosowanie analogii znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, red. M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s.39 i 40). W ocenie Sądu powyższa sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a w powołanych regulacjach nie została ujawniona niezupełność regulacji. Racjonalny ustawodawca, pragnąc zrównać na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych urlop wychowawczy z zawieszeniem przez przedsiębiorcę prowadzenia działalności, z tytułu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, zapewne zawarłby w tym akcie normatywnym odpowiednie odesłanie do instytucji uregulowanej w art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie gospodarczej. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zdaniem Sądu organ I instancji nie był uprawniony do tego, aby przyznać skarżącej przedmiotowy dodatek. Skarżąca nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy. Nie jest więc osobą uprawnioną do korzystania z urlopu wychowawczego. Dokonane zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może ponadto zostać zrównane z urlopem wychowawczym, gdyż nie istnieje żaden przepis prawa, pozwalający na takie działanie organu. Organ II instancji prawidłowo tym samym ocenił, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Z. odpowiada prawu. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. IB