II SA/Łd 477/25

Dnia 6 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2025 roku sprawy ze sprzeciwu P. Spółki Akcyjnej Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2025 roku znak: GN-II.7581.3.2025.PJ w przedmiocie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej P. Spółki Akcyjnej Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. dc II SA/Łd 477/25 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 13 lutego 2025 r. Starosta Opoczyński orzekł o ustaleniu nowej wysokości zwaloryzowanej rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności dla nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości D., ul. [...], dla której prowadzona jest KW [...], w kwocie 54,02 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt cztery złote 02/100) płatnej od dnia 1 stycznia 2025 r. z góry, bez wezwania do dnia 31 marca każdego roku. P. S.A. wniosły odwołanie pismem z dnia 28 lutego 2025 r. od powyższej decyzji, podnosząc naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię. Decyzją z dnia 7 maja 2025 r., po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r. poz. 6) opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa. W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Kwestią sporną w omawianej sprawie, jest przyjęcie dla dokonania waloryzacji opłaty metody nawiązań łańcuszkowych, która według P. S.A. nie powinna mieć zastosowania. Należy mieć na uwadze, że powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań w analogicznej sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Sygn. Akt IV SA/Po 72/25, gdzie Sąd w wyroku z dnia 6 marca 2025 r. wskazał, że "(...) Wojewoda trafnie zatem wyjaśnił, że na potrzeby załatwienia kontrolowanej sprawy konieczne okazało się obliczenie wskaźnika waloryzacji za okres od grudnia 2019 roku do dnia wydania decyzji waloryzacyjnej. Dla takiego okresu nie obliczono jednego wskaźnika, a więc zachodziła potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany, aby w rezultacie uzyskać wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji. (...)" W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia, twierdzenie Odwołującego, że dla obliczenia zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej należało przyjąć jeden wskaźnik, tym samym zastosowanie metody nawiązań łańcuszkowych, przy obliczaniu opłaty przez Starostę Opoczyńskiego nie powinno być negowane. W zaskarżonej decyzji organu I instancji, wątpliwość jednak budzi brak przyjęcia do obliczeń zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej, średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. w stosunku do 2023 r. wynoszącego 103,6 (wzrost cen o 3,6%) ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie z dnia 15 stycznia 2025 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. Decyzja wydana została w dniu 13 lutego 2025 r. zatem winna już uwzględniać wyżej wskazany wskaźnik. W zaskarżonej decyzji, która wydana została w dniu 13 lutego 2025 r., błędnie wskazano ponadto, że zwaloryzowania opłata płatna jest od dnia 1 stycznia 2025 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Z powyższych względów, w ocenie Wojewody łódzkiego, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem ponownego naliczenia opłaty, kierując się wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Końcowo organ II instancji wskazał, że Starosta Opoczyński ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnieni stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W sprzeciwie (błędnie nazwanym skargą) skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. S.A. podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na tym, że Organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów Skarżącej, a jedynie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 72/25 z dnia 6 marca 2025 r., w którym stan faktyczny nie jest tożsamy ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie, ponieważ przywołany wyrok WSA dotyczy zastosowania przez organ wskaźników miesięcznych, podczas, gdy w niniejszej sprawie Starosta Opoczyński zastosował wskaźniki roczne, co Skarżąca kwestionuje; 2. art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść Skarżącej i uznanie, że art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 199 7 r. o gospodarce nieruchomościami pozwala na waloryzację opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przy zastosowaniu więcej niż jednego wskaźnika, a nadto pozwala na zastosowanie wskaźników rocznych za cały okres od ostatniej waloryzacji, podczas gdy językowe brzmienie tych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, a nadto, gdyby uznać, że wątpliwości Organu co do treści przepisu są uzasadnione, to organ winien był wątpliwości te rozstrzygnąć na korzyść Strony, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. 3. art. 10 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię; 4. art. 2 art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jako elementu demokratycznego państwa prawnego oraz zasady, zgodnie z którą obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może być nałożony wyłącznie w drodze ustawy, a nie w drodze wykładni pozajęzykowej organów stosujących prawo. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego zawarte zostało błędne pouczenie co do przysługującego prawa zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Otóż, pouczenie informuje o prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi w terminie 30 dni, zamiast o prawie wniesienia sprzeciwu w terminie dni 14, który to termin nie został dochowany. Z uwagi na wadliwe pouczenie i zastosowanie się do jego treści przez stronę skarżącą, Sąd postanowił nadać sprawie bieg bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu (zarządzenie z dnia 11 lipca 2025 r., k. 32). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3). Z powyższego wynika, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzić w związku z tym trzeba, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może zostać podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Analiza niniejszej sprawy w kontekście stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień, stanowiących podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wskazuje, że Wojewoda Łódzki nie powołał się na żadną z przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasatoryjnej. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było wyłącznie niezastosowanie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. w stosunku do 2023 r., ogłoszonego przez Prezesa GUS w komunikacie z dnia 15 stycznia 2025 r. oraz wskazanie błędnej daty, od której obowiązuje zwaloryzowana wysokość opłaty przekształceniowej. Organ odwoławczy nie odwołał się zatem do uchybień w zakresie przepisów postępowania, zwłaszcza dowodowego. Jedyny zresztą przepis k.p.a., jaki został przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to art. 15 k.p.a., który ma stanowić argument dla podjętego rozstrzygnięcia. O braku potrzeby przeprowadzania przez organ I instancji jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego świadczy również fakt, że Wojewoda nie określił zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a wprost nakazał uwzględnienie stanowiska wyrażonego w skarżonej decyzji. Brak spełnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że uprawnione jest stwierdzenie, że organ odwoławczy wobec stwierdzonych uchybień winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 albo 2 k.p.a., gdyż dysponował wszelkimi danymi do dokonania prawidłowego obliczenia opłaty przekształceniowej i podjęcia rozstrzygnięcia. Reasumując, Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane w uzasadnieniu okoliczności nie mieszczą się bowiem w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję w całości, o czym orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. dj