II SA/Łd 479/04

Dnia 12 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Janusz Nowacki, Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Z. B. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 479 / 04 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją Nr [...], z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. B., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...] o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami i bezodpływowym zbiornikiem na ścieki na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 117 (dz. Nr [...], obręb [...]), działając na podstawie przepisu art. 138 par.1 pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 54, art. 59 ust. l, art. 61, art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie przepisu art. 104 k.p.a. oraz art. 53, 54, 59, 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Z. B., odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami i bezodpływowym zbiornikiem na ścieki na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 117 (dz. Nr [...], obręb [...]), uzasadniając swoje stanowisko utratą z dniem 31 grudnia 2003 roku mocy prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Powyższe spowodowało gospodarowanie przestrzenią na podstawie przepisów szczególnych z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 61 ust. l wskazanej powyżej ustawy. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji Z. B. stwierdził, iż ma wątpliwości dotyczące rozpoznania jego wniosku na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu położenia jego działki wśród trzech sąsiednich, które także są niezabudowane. Strona wyjaśniła, że pozostałe działki od ulicy B do ulicy C zabudowane są budynkami mieszkalnymi od ulicy i gospodarczymi w głębi działki. Odwołujący się dodał, że w budynku gospodarczym znajdującym się na jego nieruchomości mieszka od 2000 roku i w 2000 roku uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również pozwolenie na budowę, które utraciły moc prawną z uwagi na przeszkody zdrowotne uniemożliwiające rozpoczęcie realizacji inwestycji. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przepisie art. 87 ust. 3 stanowi, że "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem l stycznia 1995 roku zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku". Powyższe oznacza, że wydając decyzję w dniu [...] organ I instancji zobowiązany był rozpoznać sprawę na podstawie obowiązującej ustawy, która w przepisie art. 61 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków. Warunkami tymi są istnienie między innymi co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto teren, na którym inwestor planuje budowę musi mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto teren nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo być objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l, a wydana decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Dalej organ wskazał, iż sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), które w par. 3 stanowi, iż "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy". W ocenie organu w praktyce oznacza to, że projektowane zamierzenie może być, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość, zrealizowane, jeżeli na sąsiednich działkach – stanowiących obszar analizowany istnieją tożsame rodzajowo inwestycje, a obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z protokołu z wizji na nieruchomości przy ulicy A 117, przeprowadzonej dla potrzeb analizy urbanistycznej, jest ona zabudowana budynkiem gospodarczym dla potrzeb obsługi działki. Obie działki przyległe zabudowane są drewnianymi budynkami gospodarczymi także dla potrzeb ich obsługi. Jest to zabudowa standardowa, w złym stanie technicznym, wybudowana samowolnie bez pozwolenia na budowę. Z analizy powyższego obszaru wynika, że dominującą funkcją jest funkcja mieszkalna z uzupełniającymi funkcjami gospodarczymi przy czym dominują budynki mieszkalne wolnostojące, niektóre usytuowane są w granicach działek, z chaotyczną zabudową pod względem urbanistycznym. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na to, działki bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością będącą własnością odwołującego nie są zabudowane budynkami mieszkalnymi organ I instancji działając na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miał podstaw do wydania żądanej przez stronę decyzji. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze z podanych wyżej powodów nie znalazło podstaw do uchylenia wydanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dniu 14 maja 2004 roku skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł Z. B. podnosząc, iż rzeczywiście działki bezpośrednio sąsiadujące z jego nieruchomością nie są zabudowane, jednakże nie ma on wpływu na plany inwestycyjne właścicieli tych działek. Pomimo tego skarżący wskazał, iż projektowana przez niego inwestycja znajduje się w linii zabudowy istniejącej na terenie innych działek znajdujących się przy ulicy. Skarżący wskazał, iż jest w posiadaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] oraz o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Decyzje te wygasły wobec nie rozpoczęcia w zakreślonym terminie realizacji inwestycji z uwagi na stan zdrowia. Skarżący wskazał, iż nie spodziewał się kłopotów w uzyskaniu pozwoleń warunkujących możliwość rozpoczęcia budowy. Tym bardziej, że zgromadził już materiały budowlane pozwalające wykonać budynek w stanie surowym. Podniósł nadto, iż decyzja organów administracji naraża go na straty, bowiem materiał budowlany niszczeje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. początkowo wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednakże na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pozostawiło skargę do uznania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonych decyzjach naruszeń prawa, rodzących konieczność ich uchylenia. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zasadnie rozważania w tej sprawie organ rozpoczął od przywołania treści przepisu art. 87 ust. 3 tejże ustawy stanowiącego, iż "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem l stycznia 1995 roku zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku". Powyższe ustalenie pozwoliło organom na wyciągnięcie prawidłowego wniosku, iż sprawa winna zostać załatwiona w oparciu o regulację prawną przewidziana w przepisach art. 60 i nast. przywołanej powyżej ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z punktu widzenia realiów niniejszej sprawy omówienia wymaga przesłanka tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym powyżej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1). Organy stanęły na stanowisku wąskiego rozumienia pojęcia "sąsiedztwa architektonicznego", co kłóci się z przywołanym również przez organ rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Przepis tegoż rozporządzenia w par. 3 nakazuje organowi, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tak zwanego obszaru analizowanego. To właśnie na tym obszarze organ winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Dalej przepis powyższego rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (par. 3 pkt 2 rozporządzenia). Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, iż organy winny dokonać analizy z punktu widzenia wymagań architektonicznych, określonego obszaru w sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar ten winien znajdować się po obu stronach drogi publicznej, do której ma dostęp analizowana działka i być w odpowiedniej, wyznaczonej przez organ, odległości od owej działki. W realiach niniejszej sprawy organ nie wyznaczył granicy obszaru analizowanego na odpowiedniej mapie, o której mówi przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej w ogóle nie wskazał, iż obszar wyznaczony z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów analizował z punktu widzenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 – 5 powyższej ustawy. Ograniczył się jedynie do analizy dwóch działek przylegających do działki skarżącego. Taki sposób rozumienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia zasad legalności. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 u.p.s.a. Wobec tego, iż zaskarżona decyzja miała negatywny charakter zbędne jest stwierdzanie, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku nie podlega ona wykonaniu (art. 152 u.p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.