II SA/Łd 479/07

Dnia 28 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekr. sąd. Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. przy udziale -- sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zaległości w opłacie za magazynowanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki Akcyjnej w Ł. kwotę 865 (osiemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] roku organ I instancji określił "A" Spółce Akcyjnej w Ł. wysokość zaległości w opłacie za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania w pierwszym półroczu 2006 roku na kwotę 28.806 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę do dnia zapłaty włącznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał treść przepisu art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 293 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz.U. z 2006 roku Nr 129, poz. 902) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2006 ( Dz. U. Nr 260, poz. 2176). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i wnosi ją do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego ( art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2 oraz art. 286 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ). W terminie wniesienia opłaty podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest przedłożyć marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości należnej opłaty. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zatem od opłat, które nie zostały wpłacone w ustawowym terminie, naliczane są odsetki. Dalej organ wskazał, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat – marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 288 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska). Ponadto, za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska (art. 293 ust. 2 wym. ustawy ). Podmiot korzystający ze środowiska, który magazynuje odpady bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, jest obowiązany do ponoszenia opłaty podwyższonej, stanowiącej iloczyn masy odpadów, współczynnika przeliczeniowego 0,05 i ilości dób funkcjonowania bez przedmiotowej decyzji. W treści uzasadnienia decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. poinformował, iż w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 10 i 11 kwietnia 2006 roku stwierdzono, iż "A" w pierwszym półroczu 2006 roku magazynowała odpady na terenie działki, którą wynajmowała (przy ul. O. w R.), bez decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów. W trakcie kontroli ustalono, na podstawie wykazów stanu magazynu przedstawionych przez Spółkę na dzień 10 kwietnia 2006 roku, iż na terenie działki magazynowane było 36,7 Mg odpadu o kodzie 07 06 03 (rozpuszczalniki chlorowcoorganiczne, roztwory z przemywania i ciecze macierzyste) - stawka z rozporządzenia 129,71 zł/Mg, 44,5 Mg odpadu o kodzie 07 06 81 (zwroty kosmetyków i próbek) - stawka z rozporządzenia 15,39 zł/Mg oraz 36,725 Mg odpadu o kodzie 19 02 10 (odpady palne inne niż wymienione w 19 02 08 lub 19 02 09) - stawka z rozporządzenia 45,40 zł/Mg. W takiej sytuacji organ, w toku postępowania, wezwał Spółkę "A" do sporządzenia i przesłania półrocznego wykazu informacji, dotyczącego magazynowania odpadów na terenie działki przy ul. O. w R. bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, za pierwsze półrocze 2006 roku. Strona nie przesłała brakującego wykazu. Wobec powyższego organ określił wysokość zaległości w opłacie za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2006 oraz na podstawie wyników kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. przeprowadzonej w dniach 10 i 11 kwietnia 2006 roku. W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia 7 października 2006 roku. W postanowieniu tym strona została również poinformowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych przez organ I instancji materiałów. Strona nie skorzystała z tego uprawnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w rozstrzygnięciu dokładnego okresu naruszenia oraz sposobu wyliczenia kwot wraz ze wskazaniem elementów składowych kwot za magazynowanie poszczególnych rodzajów odpadów. Na tej podstawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowania odwoławczego i umorzenie opłat w związku z zaniechaniem naruszenia przepisów. W motywach odwołania strona napisała, że lakoniczne określenie kary łącznej i ogólne wskazanie okresu, w jakim doszło do naruszenia, nie jest wyczerpującym i zrozumiałym. Podanie przez organ okresu naruszenia, stawek opłat i kodów poszczególnych odpadów nie spełnia wymogów określonych w treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że opłata za składowanie odpadów należy do grupy opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska (art. 273 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska). Wysokość opłaty uzależniona jest od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 5 Prawa ochrony środowiska). Opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska naliczana jest w razie korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), w tym m. in. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska (art. 293 ust. 1 ustawy ). Magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska (art. 293 ust. 2 w/w ustawy ). Podmioty korzystające ze środowiska winny ustalić opłatę za korzystanie z środowiska we własnym zakresie według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i uiścić ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 284 ust. 1 w zw. z art. 285 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska). Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat – marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji na podstawie własnych ustaleń lub kontroli oraz wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Własnych ustaleń marszałek dokonuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat, bądź innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska). W ocenie organu bezspornym jest, że "A" w pierwszym półroczu 2006 roku magazynowała odpady na terenie działki przy ul. O w R., bez decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów. Organ I instancji wezwał zatem stronę do sporządzenia i przesłania półrocznego wykazu informacji dotyczącego magazynowania odpadów. Strona tego wykazu nie przekazała. W takiej sytuacji organ zobligowany był do nałożenia na stronę stosownej opłaty. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że to na stronie ciążył obowiązek naliczenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty według stawek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, podwyższonych stosownie do art. 291 Prawa ochrony środowiska i uiszczenia jej na rachunek Urzędu Marszałkowskiego do dnia 31 lipca 2006 roku. Dopiero w razie zaniechania tego obowiązku, ustalenia opłaty dokonuje organ. Wyliczenia opłaty organ dokonał prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Rady Ministrów, a także wyniki kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie konieczne było określenie opłaty na podstawie art. 288 ust. 1 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 4 i art. 293 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, bowiem opłata nie została uregulowana dobrowolnie przez stronę, w przewidzianym terminie. Zdaniem organu pozostała część argumentów odwołania odnosi się do odrębnej kwestii, niż rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. Z odwołania wynika bowiem, że strona domaga się wstrzymania wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowania odwoławczego, umorzenia nałożonych opłat, stwierdzenia nieważności decyzji bądź jej uchylenia i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestia umorzenia nałożonych opłat powinna być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji. Natomiast, zgodnie z treścią art. 130 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W skardze do sądu administracyjnego "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała zarzuty analogiczne do podniesionych w odwołaniu, a sprowadzających się do konkluzji, że organy obu instancji nie wykazały w sposób wyczerpujący sposobu wyliczenia opłaty. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i które to uchybienie mogło doprowadzić do naruszenia prawa materialnego. Organy administracji prowadzące postępowanie działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej skrótowo: Kpa), zatem stoją na straży praworządności i podejmują wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy zobowiązane są prowadzić tak postępowanie, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Organy powinny też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i na podstawie tak zgromadzonego materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Nadto, organy mają obowiązek należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 Kpa) i powinny zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 Kpa). Przede wszystkim jednak, organy zobligowane są do wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 Kpa). W tym celu organy powinny należycie uzasadniać swoje decyzje, czemu służą rygory określone w art. 107 Kpa. W szczególności, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kpa). W stanie faktycznym sprawy organ I instancji określił stronie skarżącej wysokość zaległości w opłacie za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania w pierwszym półroczu 2006 roku na kwotę 28.806 zł wraz z należnymi odsetkami. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz.U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902 ze zm.). W sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informację i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat – marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 288 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska). Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska (z tytułu magazynowania odpadów na gruncie) uzależniona jest m. in. od ilości odpadów umieszczanych na gruncie, co wynika z treści art. 290 i 291 Prawa ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 260, poz. 2176 ze zm.). Tymczasem z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, jaka ilość odpadów i jakiej kategorii znajdowała się na gruncie wynajmowanym przez stronę skarżącą. Wprawdzie w treści uzasadnienia organ I instancji wskazał, jakie ilości danych odpadów znajdowały się na gruncie, ale nie ma to poparcia w żadnym dokumencie załączonym do akt administracyjnych. Informacje takie niewątpliwie wynikały z treści protokołów kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, których wyniki stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie. Jednakże brak takich dokumentów nie pozwolił Sądowi na ocenę prawidłowości naliczenia wysokości opłaty określonej w decyzjach kwestionowanych w postępowaniu sądowym. Wskazanej przez organ wysokości opłaty nie uzasadnia ani treść protokołu, ani jakiekolwiek dowody, czy inne materiały załączone do akt. Oznaczać to tylko może, że tak obliczona opłata wynika z nieznanych dla Sądu i samej strony przesłanek. Nie można zatem wykluczyć, że jest to wartość obliczona przez organ w sposób dowolny i jako taka nie może stanowić o obowiązku strony (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 roku, I SA 1768/99, Lex Nr 54171; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 roku, I SA 301/00, Lex Nr 53964; wyrok z dnia 19 stycznia 2000 roku, I SA/Lu 1408/98, Lex Nr 40719 i inne). Naruszenie to ma szczególnie istotny charakter, bowiem strona skarżąca w toku postępowania odwoławczego i w drodze skargi wskazywała na niewyjaśnienie sposobu naliczenia opłaty. Na tej podstawie należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1 i 80 Kpa. Jednocześnie Sąd ocenił, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie określenia wysokości zaległości w opłacie za magazynowanie odpadów zostało wszczęte postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia 17 października 2006 roku, Nr RO.III.O/7634/P/15/2006. W treści tego postanowienia organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie to stanowiło zatem niejako zapowiedź wydania decyzji w niedalekim czasie, zatem może oznaczać zakończenie postępowania. Organ, przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, może dokonywać czynności sprawdzających, których celem jest zbadanie, czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania. Przed wydaniem postanowienia, na podstawie art. 61 § 1 Kpa, organ powinien sprawdzić tylko, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania. Zatem poinformowanie strony w tym samym piśmie o wszczęciu postępowania i zawiadomieniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia), stanowi naruszenie ogólnych reguł postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 Kpa. Oznacza bowiem, że organ przed wszczęciem postępowania zebrał wszystkie dokumenty niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Reasumując powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200, 205 § 1 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 885 zł, którego wysokość została określona w oparciu o przepis § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Nadto Sąd stwierdził, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. K.O.