II SA/Łd 479/08

Dnia 21 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. F. i Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 589), odmówił J. i Z. F. wydania warunków zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku garażowego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz zmianą jego sposobu użytkowania na warsztat samochodowy (naprawa samochodów osobowych ze specjalnością klimatyzacja – 1 stanowisko warsztatowe), przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A, działka o nr ewid. 99, obręb 19 w P. W odwołaniu od powyższej decyzji J. i Z. F. wskazali, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją i wnoszą o jej uchylenie. W ich ocenie warsztat samochodowy nie będzie ujemnie wpływał na użytkowanie działek sąsiednich. Ich zdaniem zamierzenie inwestycyjne polegałoby na zamianie użytkowania garażu na warsztat samochodowy w zakresie napraw i montażu klimatyzacji oraz rozbudowie budynku ze zmianą konstrukcji dachu. Wedle wiedzy skarżących, projektowanej inwestycji nie sprzeciwiają się okoliczni mieszkańcy, których listę załączyli do odwołania. Skarżący wskazali przy tym na umiejscowienie innych warsztatów samochodowych i innych obiektów usługowych na innych działkach przy ul. B, C i D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że na rozpatrywanym terenie miasta P. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie można wszak odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa - art. 56 ustawy, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 tej ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że powyższy przepis wskazuje przesłanki łączne, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. w przypadku spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że sporna sprawa była przedmiotem odrębnego postępowania, co znalazło swój wyraz w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...], mocą której nakazano przywrócenie poprzedniej garażowej funkcji budynku w związku z samowolnym dokonaniem zmiany jego użytkowania. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zapadłe w wyniku rozpatrywania wniosku i analizy terenu rozstrzygnięcie, koncentruje się na przesłance "dobrego sąsiedztwa". Analizując powyższą przesłankę w oparciu o treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, ze zm.), zdaniem organu, wskazać należy, że działka skarżących położona jest w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenów są wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcji mieszkaniowej może towarzyszyć zabudowa uzupełniająca, jak budynki gospodarcze, garaże oraz usługi podstawowe powiązane z tą zabudową. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa i zmiana użytkowania istniejących budynków musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobie zagospodarowania i użytkowania obiektów i dać się pogodzić z istniejącą już funkcją. W ocenie organu odwoławczego, warsztat samochodowy jest inwestycją związaną z obsługą ruchu drogowego i należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Funkcja tego zadania nie przystaje zatem do funkcji zabudowy mieszkaniowej na analizowanym terenie i nie da się z tą funkcją pogodzić. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że na wynik rozstrzygnięcia nie ma wpływu poparcie przedsięwzięcia skarżących przez okolicznych mieszkańców, jak i istnienie innych obiektów inwestycyjnych na osiedlu W. przy ul. B, C, co podnoszą skarżący. Obiekty te położone są poza terenem objętym analizą, dostępne są z innych dróg publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję J.F. i Z.F. zarzucili: 1) naruszenie prawa polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) naruszenie art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie strona skarżąca poparła przedmiotową skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa oraz przepisów postępowania Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a, nie uwzględniwszy skargi – oddala ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w oparciu o wskazane w wyżej przywołanym art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawy prawne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku garażowego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz zmianą jego sposobu użytkowania na warsztat samochodowy, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A, działka o nr ewid. 99, obręb 19 w P. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (...). Zgodnie zaś z art. 61 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 60 ww. ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 tej ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie, dokonując analizy wyznaczonego w sposób prawidłowy obszaru z punku widzenia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", prawidłowo ustaliły, że działka skarżących jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu są zatem wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Trafnie też organy te wskazały, że funkcji mieszkaniowej może towarzyszyć zabudowa uzupełniająca, jak budynki gospodarcze, garaże oraz usługi podstawowe powiązane z tą zabudową. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa i zmiana użytkowania istniejących budynków musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobie zagospodarowania i użytkowania obiektów i da się pogodzić z istniejącą już funkcją. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że warsztat samochodowy jest inwestycją związaną z obsługą ruchu drogowego i należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W tej sytuacji, organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały, że funkcja przypisana warsztatowi samochodowemu nie przystaje do funkcji zabudowy mieszkaniowej na analizowanym terenie i nie daje się z ta funkcją pogodzić. Podkreślić przy tym należy, na co trafnie też zwróciły uwagę organy, że wynik rozstrzygnięcia nie ma wpływu poparcie przedsięwzięcia skarżących przez okolicznych mieszkańców, jak i istnienie innych obiektów inwestycyjnych na osiedlu W. przy ul. B, C, co podnoszą skarżący. Obiekty te położone są poza terenem objętym analizą, dostępne są z innych dróg publicznych. Ponadto zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń natury formalnoprawnej. Jako jej podstawę organ przyjął art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić przy tym należy, że powołany przepis uprawnia organ odwoławczy do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, a taka sytuacja stanowi przedmiot rozważań w niniejszej sprawie, jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została zgodnie z prawem (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 178). W ocenie Sądu rozpoznającego wniesioną skargę, okoliczności niniejszej sprawy bezspornie uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji w oparciu o powołany art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konkluzji wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku garażowego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz zmianą jego sposobu użytkowania na warsztat samochodowy, wbrew zarzutom skargi, wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z zachowaniem reguł postępowania poprzedzającego jej wydanie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. (MSi)