II SA/Łd 480/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od informacji o odmowie udzielenia wstępnej akceptacji oddala skargę. dc Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M.B. wniesionego od informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] o odmowie udzielenia wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że M. B. wnioskiem z dnia 29 grudnia 2020 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o objecie procedurą kwalifikacyjną do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, przeprowadzanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 821) – dalej ustawa o wspieraniu rodziny. W toku prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego skarżąca uzyskała negatywną opinię psychologiczną (z dnia 27 stycznia 2021 r.) oraz negatywną ocenę pedagogiczną (z dnia 22 stycznia 2021 r.). Tym samym skarżąca nie spełniła warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, kwalifikujących do odbycia wskazanego w art. 44 ust. 1 ustawy szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Mając powyższe na uwadze Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. działając na podstawie art. 43 ustawy o wspieraniu rodziny, poinformował w dniu [...] lutego 2021 r. o odmowie udzielenia skarżącej wstępnej akceptacji do odbycia w/w szkolenia. Nie zgadzając się z doręczoną informacją M.B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym zażądała uzasadnienia udzielonej odmowy w kontekście przeprowadzonego badania psychologiczno-pedagogicznego. Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Uzasadniając Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przywołany wyżej przepis, jak podkreśliło Kolegium wyznacza ustawowy zakres, poprzedzającego merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania, postępowania wstępnego, mającego na celu ocenę zachowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia, jak również ocenę jego dopuszczalności pod kątem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Ponadto odwołując się do treści art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 138 § 1- 2 k.p.a. organ odwoławczy wywiódł, że przysługujące stronom postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania i jego rozpatrzenia, odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych, odpowiadających wymogom określonym w art. 104 i art. 107 k.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że procedura kwalifikacyjna do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, o co ubiega się skarżąca, odbywa się w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rodziny, a tworzenie warunków do powstawania i działania rodzin zastępczych, rodzinnych domów dziecka stanowi zadanie własne powiatu, wykonywane przez starostę za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej (art. 182 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 43 ustawy kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2. Zdaniem Kolegium zarówno wykładnia literalna przywołanego przepisu, jak również wykładnia systemowa ustawy o wspieraniu rodziny, pozwala na stwierdzenie, że odbycie w/w szkolenia przez kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka ma charakter obligatoryjny, a udział w przedmiotowym szkoleniu jest uzależniony od uprzedniego otrzymania przez kandydata wstępnej akceptacji organizatora pieczy zastępczej, przeprowadzanej w oparciu o ocenę spełniania przez kandydatów warunków określonych ustawą. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego wstępna akceptacja, o której mowa w art. 43 ustawy o wspieraniu rodziny stanowi pierwszy etap procedury kwalifikacyjnej kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a odmowa jej udzielenia w istocie uniemożliwia potencjalnym kandydatom pełnienie powyższych funkcji, a w konsekwencji realizację ustawowego uprawnienia. Jednocześnie, co podkreślił organ odwoławczy, ustawodawca nie określił formy udzielenia bądź też odmowy udzielenia wstępnej akceptacji, zastrzegając formę decyzji administracyjnej jedynie dla indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat i innych kwot (art. 182 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny). Wobec powyższego zdaniem Kolegium, uznać należało, że odmowa udzielenia skarżącej wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, stanowiła czynność organu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym, w sprawie wystąpiła określona w art. 134 k.p.a. przesłanka niedopuszczalności przedmiotowej odwołania, wykluczająca możliwość rozpatrzenia odwołania skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.B. nie podniosła żadnego zarzutu odnoszącego się do wadliwości kwestionowanego postanowienia. Skarżąca opisała przebieg postępowania kwalifikacyjnego, w tym odbytych spotkań z psychologiem oraz pedagogiem. Wskazała także na problemy związane z obiegiem dokumentacji, kontaktem z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., jak również nieprzestrzegania przez nich wymogów sanitarnych. Strona zarzuciła, że sporządzone w sprawie opinie psychologiczna i pedagogiczna pomijają kwestie jej wykształcenia, nieustannego rozwijania się poprzez naukę języków obcych, czy też uczestnictwa w szeregu kursach organizowanych przez PUP w Ł. Nie uwzględniają także, iż kandydatka opiekuje się 92 letnią matką oraz bratem, a nadto posiada doświadczenie jako opiekunka osób niepełnosprawnych, które nabyła podczas pracy we Włoszech oraz jako opiekunka 7 letniej dziewczynki, którą sprawowała w okresie od września 2017 do stycznia 2018 r. Dodatkowo posiada dwa psy ze schroniska, które wymagają stałej opieki i dużo cierpliwości. Wniosła o możliwość bycia zbadaną przez lekarzy sądowych – psychiatrę, pedagoga i psychologa oraz o określenie jej osoby jako rodzica rodziny zastępczej. Skarżąca wystąpiła także o ustanowienie adwokata lub radcy prawnego z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r., II SPP/Łd 105/21 starszy referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata z urzędu. Z załączonego do akt sprawy pisma Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. wynika, że wyznaczony pełnomocnik skarżącej z urzędu został poinformowany o powyższym fakcie w dniu 6 września 2021 r. Do dnia rozpoznania niniejszej skargi, pełnomocnik skarżącej nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do uprawnienia Sądu wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325)- dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano M. B. przedmiotem skargi uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] o odmowie udzielenia wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyżej powołany przepis określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Ocena spełnienia powyższych przesłanek formalnych jest obowiązkiem organu odwoławczego, przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie pierwszeństwo przed przesłanką zachowania terminu, ma przesłanka dopuszczalności skargi. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 850/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. W niniejszej sprawie, z ustalonego w sposób bezsporny stanu faktycznego sprawy wynika, że przedmiotem wniesionego odwołania skarżąca uczyniła informację Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie udzielenia wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, z uwagi na uzyskane negatywne opinie psychologiczną i pedagogiczną. Wskazać na wstępie należy, iż kwestie dotyczące zasad i form sprawowania pieczy zastępczej, jak i zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej uregulowane zostały w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 821) – dalej: ustawa o wspieraniu rodziny. Zgodnie z art. 43 ustawy o wspieraniu rodziny kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "wstępna akceptacja", o której mowa w wyżej przywołanym 43 ustawy o wspieraniu rodziny, stanowi warunek dopuszczenia kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka - do odbycia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzone przez ośrodek adopcyjny. Szkolenie to ma charakter obligatoryjny, warunkujący w przyszłości możliwość pełnienia opisanych wyżej funkcji. Z powyższego wynika, że podejmowanie dalszych działań w procesie kwalifikacyjnym, w tym kierowanie do odbycia przewidzianego ustawą szkolenia, możliwym dopiero po uprzednim zaakceptowaniu kandydatury danej osoby, co odbywa się w oparciu o przesłanki określone w art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 maja 2021 r., IV SA/Po 1875/20; wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2020 r., III SA/Gd 199/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy również, iż stosownie do art. 182 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny tworzenie warunków do powstawania i działania rodzin zastępczych, rodzinnych domów dziecka stanowi zadanie własne powiatu, wykonywane przez starostę za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej. Jednocześnie, jak słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przepisy ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazują formy w jakiej ma nastąpić akceptacja lub brak akceptacji spełnienia warunków z art. 42 ust. 1 i 2. Jak wynika bowiem z art. 182 ust. 3 rozstrzygnięcie w formie decyzji zastrzeżone zostało jedynie dla indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat i innych kwot. Mając na uwadze, iż organem prowadzącym postępowanie kwalifikacyjne do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, którego jednym z etapów jest wymóg uzyskania wstępnej kwalifikacji, o której mowa w art. 43 ustawy, jest właściwy miejscowo starosta, jak również to, że odmowa udzielenia wstępnej akceptacji skutkuje brakiem możliwości realizacji ustawowego uprawnienia - to jest pełnienia jednej z wyżej wymienionych funkcji, uznać należy, że uzyskanie bądź odmowa uzyskania wstępnej kwalifikacji następuje w formie czynności, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podejmowane w tym zakresie działanie ma bowiem charakter władczy, jednostronny i jest skierowane do indywidualnego podmiotu. Tym samym skoro doręczona skarżącej informacja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. (jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta Ł. realizującej między innymi zadania z zakresu wspierania rodziny i pieczy zastępczej) z dnia [...] lutego 2021 r. nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu k.p.a., to od udzielonej stronie informacji nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania, na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie stwierdziło, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania M.B. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, iż pozostaje ona bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia, bowiem odnosi się ona do kwestii merytorycznych, dotyczących treści wydanych w toku postępowania kwalifikacyjnego opinii psychologicznej i pedagogicznej oraz ogólnie pojętej poprawności działalności organizacyjnej podmiotu prowadzącego to postępowanie. Natomiast jak już wcześniej wskazano w orzeczeniu formalnym kończącym sprawę nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do jej meritum. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc