II SA/Łd 481/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi J. J. i Z. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania decyzji zobowiązującej do wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 4 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał J. i Z.J. wykonać w terminie do 30 kwietnia 2008r. określone roboty budowlane mające na celu wyeliminowanie funkcji użytkowej poddasza w realizowanym na terenie nieruchomości przy ul.A [...] w P. budynku gospodarczym. Określił, iż prace te mają polegać na zamurowaniu trzech otworów okiennych usytuowanych w ścianie zachodniej budynku, na poddaszu, likwidację drzwi wejściowych w ganku zlokalizowanym po stronie zachodniej budynku, likwidację schodów wejściowych prowadzących z poziomu parteru na poddasze. Uzasadniając podstawy wydanego nakazu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...]r. nakazano J. i Z.J. doprowadzenie realizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A [...] budynku gospodarczego do stanu zgodnego z warunkami uzyskanego w dniu [...]r. pozwolenia na budowę w zakresie wysokości oraz likwidacji ganku. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów, decyzją z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nałożył obowiązek rozbiórki poddasza użytkowego do poziomu górnej powierzchni stropu nad parterem i wiatrołapu. Strony niezadowolone z przedmiotowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2006r., w sprawie II SA/Łd 486/06, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...]r. oraz decyzję PINB z dnia [...]r. Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...]r. na stronę został nałożony obowiązek opracowania i przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych prac budowlanych wraz z opinią techniczną dotyczącą już wykonanych prac oraz projektu na ich dokończenie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przechodząc do meritum sprawy, organ podniósł, iż w wyniku ponownej analizy sprawy z uwzględnieniem wszystkich podjętych dotychczas rozstrzygnięć oraz wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 28 listopada 2006r., ustalił, iż konieczne jest nakazanie stronom wykonanie niezbędnych robót pozwalających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, poprzez wyeliminowanie funkcji użytkowej wykonanego poddasza. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.P., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o doprowadzenie do rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości Państwa J. Uzasadniając opisała konflikty międzysąsiedzkie i powodowane tym problemy w korzystaniu z własnej nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i treść rozstrzygnięć wydanych począwszy od wszczęcia postępowania w sprawie. Następnie wskazał, iż po analizie materiału sprawy zasadne jest stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 28 listopada 2006r. wydanego w sprawie II SA/Łd 486/06, tym samym uchybił przepisowi art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnił, iż stosownie do powołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi. W świetle powołanej normy prawnej organ I instancji obowiązany był uwzględnić, wskazany w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...]r. udzielającej pozwolenia na budowę spornego budynku. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, iż organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do całego obiektu, a nie jedynie w stosunku do jego części, taki zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uzasadnia twierdzenie, iż zakres rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji nie rozstrzyga o istocie sporu, jakim jest budynek jako całość. Organ odwoławczy zaznaczył nadto, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym winny zostać uwzględnione nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy dotyczące planowania przestrzennego w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując podkreślił, iż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wnikliwy, pominięto również obowiązek wynikający z przepisu art. 10 Kpa, strony przed wydaniem decyzji nie zostały pouczone o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Organ podniósł również, iż uzasadnienie uchylonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 §3 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli J. i Z. J., wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącym analiza materiału sprawy wskazuje na stronnicze działanie organów nadzoru budowlanego, na naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucili organowi odwoławczemu, iż przed wydaniem decyzji nie umożliwił zapoznania się z materiałem sprawy, jednocześnie za niezasadny uznali zarzut organu odwoławczego, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego naruszony został przepis art. 10 Kpa, ponieważ B.P. czynnie uczestniczyła w postępowaniu. Skarżący podnieśli, iż za dokonaną samowolę budowlaną polegającą na nadbudowie strychu ponieśli już odpowiedzialność karną gdy tym czasem z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania wynika, iż sporny obiekt odpowiada wyglądem i gabarytami zabudowie znajdującej się na sąsiedniej nieruchomości, przez co stanowi jednorodny zespół architektoniczno-budowlany. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przedmiotem kontroli jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., który na podstawie przepisu art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosownie do przywołanego przepisu art. 138 §2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Po analizie akt administracyjnych sprawy Sąd orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż niewątpliwie organ I instancji oparł się wyłącznie na dyspozycji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i na materiale dowodowym już w sprawie zebranym, w toku wcześniejszych czynność postępowania. Bezsprzecznie organ I instancji nie zebrał pełnego materiału sprawy, nie uwzględnił zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie były również skutkiem wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 listopada 2006r., sygn.akt II SA/Łd 486/06. Przede wszystkim, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Sądu wywiera skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Taka ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania mogą odnosić się zarówno do samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego – pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 1999r., sygnatura akt IV SA 1177/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47301. Organ administracji rozstrzygając w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku Sądu obowiązane są do podporządkowania wytycznym zawartym w wyroku, jednocześnie organ odwoławczy jest obowiązany do reagowania w razie stwierdzenia, iż organ I instancji nie zastosował się do takich wskazań w zakresie dalszego postępowania. Takim orzeczeniem, w niniejszej sprawie, jest niewątpliwie wyrok tutejszego Sądu z dnia 28 listopada 2006r., wydany w sprawie II SA/Łd 486/06, w którym Sąd zawarł określone wytyczne. Organ nadzoru budowlanego orzekając ponownie w pierwszej instancji winien mieć na uwadze treść powołanego przepisu art. 153 p.p.s.a. a co za tym treść wytycznych zawartych w jego uzasadnieniu. Należy stwierdzić, iż zasadnie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zupełnie nie odniósł się do przedmiotowych wytycznych, ograniczył się jedynie do wskazania, iż taki wyrok w sprawie został wydany i przywołał treść rozstrzygnięcia. Nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie zweryfikował czy miały miejsce jakieś zmiany w stanie faktycznym i prawnym mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oparł się na materiale już w sprawie zebranym. Takim działaniem naruszył podstawowe zasady określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego a wyznaczające zakres prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zebrał w sposób wnikliwy i wyczerpujący materiału sprawy, nie rozważył go w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego z uwzględnieniem wytycznych Sądu, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 §1 Kpa. Jak również przepis art. 107 §3 Kpa, gdyż sporządzone uzasadnienie niewątpliwie nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie, uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia winno być bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Winno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, analiza przesłanek winna być jasna i poparta zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Uzasadnienie nie może być lakoniczne i ogólnikowe, gdyż uznane zostanie za niewystarczające i niewypełniające nakazów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa wymogami wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984r., II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97). Za uzasadniony należy uznać również zarzut organu II instancji, oparty na naruszeniu przepisu art. 10 Kpa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia przez ten organ strony nie zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Wyjaśnić trzeba, iż pod pojęciem "strony" mieszczą się tak skarżący jak i uczestniczka postępowania B. P., która czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, przy czym okoliczność ta nie zwalnia organów administracji od wywiązywania się z obowiązku wynikającego z art. 10 Kpa. Owszem zgodzić się należy ze skarżącymi, iż organ odwoławczy również naruszył zasadę czynnego udziału stron, jednakże w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Na marginesie wyjaśnić trzeba, iż argumentacja strony skarżącej oparta na zarzucie wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie znajduje uzasadnienia gdyż, jak zostało wywiedzione, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń stanu faktycznego, zaś w kompetencji organu odwoławczego nie pozostaje przeprowadzanie pełnego postępowania wyjaśniającego. W przeciwnym razie naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności i strona pozbawiona zostałaby możliwości kwestionowania rozstrzygnięć podejmowanych na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ar