II SA/Łd 483/16

Dnia 27 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego i umorzyło postępowanie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji uwzględniając wniosek P.J. i wskazując na przepisy art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 5, pkt 14, art. 4 ust. 1 – ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1, ust. 2, art. 13 ust. 1 – ust. 3, art. 20 ust. 1, ust. 2, art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 25 ust. 1 - ust. 12, art. 27 ust. 3, art. 29 ust. 1, art. 48 ust. 1, ust. 2, art. 49 ust. 1, ust. 2, art. 58 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 – dalej jako: ustawa) przyznał P. J. świadczenie w formie świadczenia wychowawczego na A.J., w kwocie 500zł na okres od kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. W odwołaniu od powyższej decyzji P.J. wystąpił o zmianę okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, poprzez jego wydłużenie do dnia 30 września 2017r. W uzasadnieniu strona argumentowała, iż zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia, a zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy, świadczenie przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800zł. Nadto, pierwszym dzieckiem w rozumieniu art. 2 ust. 14 ustawy, jest jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Zgodnie z art. 2 ust. 16 ustawy, jako rodzinę określa się m.in. rodziców dzieci oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Strona wywiodła, iż w związku z prawdopodobnym przekroczeniem dochodu 800zł na osobę w rodzinie strona nie składała wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko A. J. urodzoną w dniu 27 sierpnia 1998 r. Dalej, iż organ przyznał świadczenie na drugie dziecko do czasu ukończenia przez pierwsze dziecko 18 roku życia, a z taką interpretacją przywołanych wcześniej przepisów strona nie zgadza się. Nie ma podstaw prawnych, dla których można uzależnić świadczenie przyznane na dwunastoletnie dziecko od wieku dziecka starszego. Według strony, zgodnie z przepisami, starsza córka, nawet jeśli w sierpniu 2016 roku ukończy 18 rok życia, to nadal będzie dzieckiem i członkiem rodziny (art. 2 pkt 16 – jeśli będzie zamieszkiwała wspólnie i będzie pozostawała na utrzymaniu strony), zatem nie ma podstaw aby skracać z tego powodu okres przyznania świadczenia na młodszą córkę, która nadal będzie drugim dzieckiem w rodzinie, do ukończenia przez starszą 25 roku życia. Strona wskazała również na art. 8 ustawy, gdzie wymienione zostały przypadki, kiedy to świadczenie nie przysługuje i nie przewiduje on ukończenia 18 roku życia przez starsze dziecko w rodzinie. Dodatkowo ustawa wśród przyczyn wcześniejszego wygaszenia praw do świadczenia na drugie dziecko nie przewiduje przypadku, kiedy wygaszenie tego prawa nastąpić miałoby w związku z ukończeniem 18 roku życia przez starsze dziecko. Zdaniem strony także analiza formularza wniosku wskazuje, iż definicja "pierwszego dziecka" odnosi się tylko do przypadku, kiedy rodzina nie przekracza dochodu 800zł na osobę i w związku z tym rodzice wnioskują o przyznanie świadczenia, natomiast ukończenie 18 roku życia przez starsze dziecko nie wpływa na prawo i jego długość do świadczenia na kolejne dziecko. Strona wskazując na powyższe podniosła zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa oraz dodatkowo naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 9 i art. 107 § 1 k.p.a. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, iż przedmiotem postępowania organu I instancji była weryfikacja nieostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. przyznającej stronie świadczenie wychowawcze na drugie dziecko na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 26 sierpnia 2016 r. w zakresie końcowej daty przyznania świadczenia. Pierwotna decyzja został doręczona stronie w dniu [...], w tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję modyfikując wcześniejszą decyzję z dnia [...]kwietnia 2016 r. w ten sposób, iż przyznano stronie świadczenie wychowawcze do dnia 31 sierpnia 2016 r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 15 kwietnia 2016 r., a następnie zaskarżona do organu odwoławczego. Kolegium stwierdziło, iż analiza stanu faktycznego jasno wskazuje, że decyzja z dnia [...], od której odwołała się strona została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 zd.1 k.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie zmodyfikował własną nieostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., także w uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie. Analiza przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prowadzi do wniosku, że brak jest przepisu, który daje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji nieostatecznej, gdy po jej wydaniu organ dostrzeże popełniony błąd. Przepis art. 163 k.p.a. daje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., pod warunkiem jednak, że przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem jest art. 27 ustawy, ale dotyczy on wyłącznie decyzji ostatecznych, co uniemożliwia jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Z uwagi na ustalenie, iż brak było podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, zdaniem Kolegium niezbędne jest jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego. Na skutek tych działań w obrocie prawnym pozostanie decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż P. J. jest ojcem A. J. urodzonej w dniu 27 sierpnia 1998 r. oraz A.J. urodzonej w dniu 16 listopada 2004 r. Wnioskodawca wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia na drugie dziecko – niezależnie od dochodu rodziny. Organ uznał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia, wobec czego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. przyznał stronie świadczenie na drugie dziecko A. J. na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 26 sierpnia 2016 r. tj. do dnia uzyskania przez pierwsze dziecko wnioskodawcy A.J. pełnoletności. Odwołujący zakwestionował datę końcową przyznania świadczenia, wnioskując o jego przyznanie do dnia 30 września 2017 r. Zdaniem Kolegium zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia. Generalną zasadę ustalania początkowej i końcowej daty przysługiwania świadczenia wychowawczego wyznacza art. 18 ustawy. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki związane z uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności oraz z utratą bądź uzyskaniem dochodu. Bezspornym jest, iż świadczenie przysługuje stronie od dnia 1 kwietnia 2016 r. skoro jego wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął w dniu 3 kwietnia 2016 r. Co do zasady wynikającej z art. 18 ust. 1 ustawy, przedmiotowe świadczenie powinno zostać przyznane stronie do dnia 30 września 2016 r., nie jak żąda strona 2017 r., jednak przesłanki nabycia tego świadczenia strona spełnia tylko do dnia 31 sierpnia 2016 r. Świadczenie przysługuje do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia, przy czym ustalenie prawa do świadczenia na pierwsze dziecko ustawodawca uzależnił od spełnienia kryterium dochodowego. Pierwszym dzieckiem jest zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Z definicji tej wynika, że z chwilą uzyskania pełnoletności przez najstarsze dziecko w rodzinie automatycznie przestaje być ono pierwszym dzieckiem w tej rodzinie. Kolegium przełożyło powyższe na okoliczności niniejszej sprawy i stwierdziło, że uzyskanie w dniu 27 sierpnia 2016 r. pełnoletności przez A.J. powoduje, że z tą datą traci ona status pierwszego dziecka w tej rodzinie. Od dnia 28 sierpnia 2016 r. pierwszym dzieckiem w rodzinie będzie A. J., zatem od tej daty prawo do świadczenia wychowawczego na A. J. stronie nie przysługuje z uwagi na niespełnienie przesłanki dochodowej. Na koniec Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji powinien wypłacić stronie za miesiąc sierpień 2016 r. kwotę 500zł niezależnie od daty wynikającej z ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. J. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] w zakresie, w jakim odnosi się do argumentów skarżącego, oraz ustalenie okresu wypłacania świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 4 pkt 3 i art. 5 pkt 3 ustawy tj. do dnia 30 września 2017r. Zarzucając brak analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skarżący powielił zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Zdaniem sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. Nie budzi wątpliwości sądu, iż zasadnie organ II instancji, w pełni wywiązując się ze swych ustawowych obowiązków, po wnikliwej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wydał decyzję stosownie do art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. W następstwie czego w ramach postępowania odwoławczego uchylona została decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] i umorzone postępowanie organu I instancji. W ocenie sądu dla zobrazowania i wykazania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, iż w dniu 3 kwietnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Uwzględniając wniosek, w dniu [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy C. wydał decyzję, mocą której przyznał stronie świadczenie wychowawcze na A. J. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 26 sierpnia 2016 r. Przedmiotowa decyzja o nr [...] została doręczona skarżącemu w dniu [...] r. Następnie, w dniu [...] Wójt Gminy C. wydał kolejną decyzję, oznaczoną nr [...], mocą której przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na A. J. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Zauważyć należy, iż organ I instancji wskazując na przepisy materialne ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. wskazał także, iż po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 kwietnia 2016 r. zmieniając decyzję [...] orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego na podany wyżej okres. To rozstrzygnięcie strona odebrała w dniu 15 kwietnia 2016 r. i skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania od tego rozstrzygnięcia (z dnia [...] nr [...]). Jak zatem jasno wynika z przedstawionych okoliczności, organ I instancji dwa dni po wydaniu decyzji merytorycznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wydał decyzję zmieniającą tę decyzję, nie wskazując jednocześnie podstawy prawnej swego działania. Oznacza to tym samym, iż jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Wójt Gminy C. wydał decyzję bez podstawy prawnej, a to z kolei obligowało organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego i umorzenia postępowania przed organem I instancji w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Analizując ocenę organu odwoławczego co do braku podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] wyjaśnić należy, iż po pierwsze sam Wójt Gminy C. w podstawie prawnej swej decyzji nie wskazał w oparciu o jaką obowiązującą normę prawną przyjął, iż dopuszczalna jest zmiana decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. Po wtóre, podstawy takiej trudno poszukiwać w przepisach samej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ustawodawca jedynie w przepisie art. 27 ustawy zawarł zapis umożliwiający bez zgody strony zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Oczywistym jest, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie miała przymiotu ostateczności, nie mogła być zatem w tym trybie zmieniona zakwestionowaną decyzją z dnia [...]. Podstawy prawnej do zmiany decyzji organu I instancji nie sposób odnaleźć także w poszczególnych unormowaniach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z pewnością nie są nimi przepisy art. 104 i art. 107 tej ustawy, na które w podstawie prawnej wskazał organ I instancji. Nie stanowi takiej podstawy również przepis art. 163 k.p.a., gdyż owszem dopuszcza on zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., pod warunkiem jednak, że przewidują to przepisy szczególne. Jak zostało wcześniej wykazane takiego przepisu szczególnego w obowiązujących przepisach prawa materialnego nie ma. W świetle powyższego wyjaśnić należy, iż wprawdzie ustalenie, iż decyzja administracyjna została wydana bez podstawy prawnej stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności stosowanie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże w postepowaniu odwoławczym organ II instancji ma kompetencje merytoryczno – reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne, przewidziane przez przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Bezsprzecznie nie ma on zaś kompetencji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym organ odwoławczy nie może orzekać w oparciu o wskazaną normę prawną, gdyż inny jest zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. było zatem zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia znajdującego oparcie w uregulowaniu art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.,co zasadnie uczyniło. Reasumując, zdaniem sądu działanie organu I instancji bezsprzecznie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a skoro tak, to postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy C. co do zmiany decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. było bezprzedmiotowe. Do takiego wniosku zasadnie doszedł organ odwoławczy, dokonując prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego oraz w sposób prawidłowy oceniwszy zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy dodatkowo odniósł się do zarzutów odwołania. Niemniej jednak, w ocenie sądu, z uwagi na wskazane podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i procesowy charakter zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do odniesienia się przez sąd na obecnym etapie postępowania do zarzutów skargi natury merytorycznej. Tym bardziej, iż oczekiwany przez stronę skutek mogłyby ewentualnie odnieść takie zarzuty zgłoszone w toku postępowania prowadzonego po zaskarżeniu pierwszej wydanej w sprawie decyzji merytorycznej. Obecnie ta decyzja nie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co usprawiedliwia odstąpienie przez sąd od analizy zarzutów jej dotyczących . W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. k.ż.