II SA/Łd 485/15

Dnia 21 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 roku sprawy skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A A. J., uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrz K. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku A. J., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1,5 MW w zabudowie produkcyjnej na części działek o nr ewid. 40 i 41, obręb [...], gmina K.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem planowana inwestycja to forma zabudowy produkcyjnej, której istnienia w obszarze analizowanym organ nie stwierdził. Planowane przedsięwzięcie to nie urządzenie infrastruktury technicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. wskazał, iż nie kwestionuje kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, jako formy zabudowy przemysłowej, jednak przemysłowy charakter inwestycji dotyczy jedynie prądu, a nie uciążliwych zamian architektonicznych. Inwestycja jest czasowa i w pełni odwracalna, sposób rozstawienia stelaży z fotoogniwami umożliwia kontynuowanie upraw rolnych. W bliskim sąsiedztwie istnieje duży obiekt przemysłowy. Zdaniem autora odwołania planowana inwestycja może bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a charakter nowej zabudowy nie ograniczy w przyszłości dotychczasowego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Z tych powodów odwołujący wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1,5 KM w zabudowie produkcyjnej na terenie działek nr ewid. 40 i 41, obręb [...], gmina K.. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może nastąpić, o ile teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 roku, Nr 15 poz. 139 ze zm.). Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek, na których planowana jest realizacja inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej projektowaną budową jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji przedsięwzięcia będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza bowiem czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Okoliczność, że projektowana zabudowa nie będzie lokowana na części działki, na której występuje las nie ma – zdaniem Kolegium – znaczenia. Inwestycja musi być rozpatrywana w odniesieniu do całych działek objętych wnioskiem, zgodnie z wymogami przepisu art. 2 pkt 12 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrewidowało decyzję organu pierwszej instancji. Jak zaakcentował organ odwoławczy, Burmistrz w wynikach analizy wskazał, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie. Tymczasem weryfikacja wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie może abstrahować od regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1205 ze zm., dalej jako: "u.o.g.r.l."). Zatem na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. rozważeniu podlega wymagalność zgody na zmianę przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, w konfrontacji z przepisami art. 7 u.o.g.r.l. przy uwzględnieniu faktu, iż teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśnie, przy sporządzaniu uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z końcem 2003 roku. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nieleśne pozostałych gruntów leśnych, tj. nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, która to zgoda może być udzielona jedynie w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Grunty leśne to grunty określone, jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 pkt 1-3 u.o.g.r.l.). Z wypisu z rejestru gruntów – jak dostrzegło Kolegium – wynika, iż działka nr ewid. 40 objęta postępowaniem stanowi las LsV o powierzchni 0,15 ha, grunt orny RV o powierzchni 1,22 ha oraz pastwiska trwałe PsV o powierzchni 1,36 ha. Niewątpliwie gruntem leśnym jest ta część działki o powierzchni 0,15 ha, która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako las (LsV). Powierzchnia lasu wynosząc 0,15 ha przekracza 0,10 ha, jak tego wymaga art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1153 ze zm., dalej jako: "u.o.l."). Należy zauważyć, iż stosowny zapis w ewidencji gruntów – jak podkreślił organ – jest urzędowym potwierdzeniem tego, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu. W skład działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym wchodzą zatem grunty leśne o powierzchni 0,15 ha, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., która może nastąpić jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Okoliczność ta – zdaniem organu – stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W konkluzji Kolegium wskazało, iż nie została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem nie ma potrzeby analizowania spełnienia pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie. W świetle tego, zarzuty odwołania, że inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu bo w najbliższym otoczeniu istnieje duży obiekt przemysłowy, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Także nie ma znaczenia okoliczność, iż organ pierwszej instancji nie wyznaczył obszaru analizowanego w granicach określonych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W skardze na powyższą decyzję A. J. wnosząc o jej uchylenie wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 u.o.g.r.l. oraz art. 3 u.o.l. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu skargi jej autor obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania akcentując następnie, iż zgodnie z art. 3 u.o.l., lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Założeniem generalnym wynikającym z art. 4 u.p.z.p. jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów jego zagospodarowania. Dlatego grunt może być przeznaczony do produkcji leśnej co do zasady tylko w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli dany teren nie jest takim planem objęty – decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero potem jest miejsce na plan urządzenia lasu (lub uproszczony plan urządzenia lasu) lub decyzję wyznaczającą zadania z zakresu gospodarki leśnej i na samym końcu na zmianę w ewidencji gruntów. Las o powierzchni 0,15 ha znajdujący się na działce nr ewid. 40 nie jest przeznaczony do produkcji leśnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego powodu – zdaniem skarżącego – organ drugiej instancji błędnie uznał, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Zdaniem strony, Kolegium w żaden sposób nie uzasadniło odmowy ustalenia warunków zabudowy także dla działki nr ewid. 41. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać wypada, iż istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny czy na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (część działek nr 40 i 41, obręb [...], gmina K.) możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Zgodnie z załączonym do akt administracyjnych wypisem z rejestru gruntów, na terenie działki nr 40 znajduje się m.in. las o powierzchni 0,15 ha. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tegoż przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym m.in. przesłanki wskazującej, iż teren inwestowany nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jak słusznie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy dokonać w konfrontacji z przepisem art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym – zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. – przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), pozostałych gruntów leśnych (pkt 5) – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Lasem – zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.l. – jest m.in. grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. W sprawie przypomnieć należy, iż część objętej planami inwestycyjnymi działki nr 40 stanowi grunt leśny o powierzchni 0,15 ha. Jak wskazano wcześniej, przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy – ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nieleśne. W ocenie Sądu, Kolegium dokonało zatem prawidłowej wykładni pojęcia teren, którym posługuje się przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przyjmując, iż jest to obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. Objęty warunkami zabudowy "obszar zwarty", to także teren kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami. Tymczasem obszar planowanej przez inwestora zabudowy (z wyłączeniem obszaru uznanego za las znajdującego się na działce nr 40) nie jest geodezyjnie wydzielony. Z tego powodu organ słusznie przyjął, iż planami inwestycyjnymi objęta jest działka nr 40 i 41, a nie fragment działki nr 40 i działka nr 41. Wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. prezentowana przez skarżącego prowadziłaby do obejścia przepisów u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów u.o.g.r.l., zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do terenów nie stanowiących – tak jak w sprawie – gruntów leśnych. Na gruntach leśnych możliwa byłaby wtedy realizacja każdej inwestycji, nawet niezwiązanej z produkcją leśną o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nieleśne. Reasumując, w sytuacji gdy powierzchnia działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowiącej grunty leśne przekracza obszar 0,10 ha, przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie stosownej zgody. Sąd nie podzielił więc stanowiska reprezentowanego przez autora skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej oceny stwierdzając, iż nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na części działek oznaczonych nr 40 i 41, bowiem część działki nr 40 stanowi grunt leśny, która zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nieleśne. W sprawie nie został więc spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż z opisanych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. oraz art. 3 u.o.l. W skardze jej autor postawił także zarzut, iż Kolegium nie wyjaśniło przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 41. Także i ten argument nie mógł znaleźć poparcia, bowiem inwestycja w postaci określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy obejmowała działki oznaczone nr ewid. 40 i 41. Nie była więc możliwa jej realizacja tylko na działce nr 41, stąd odmowa ustalenia warunków zabudowy dotyczyła także tej działki. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. a.tp.