II SA/Łd 488/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Sędziowie: WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor: Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu pierwotnego poprzez wykonanie rozbiórki oddala skargę Sygn. akt II SA/Łd 488 / 03 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] (znak [..]) z dnia [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, 106, póz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. H., od decyzji Nr [..] (znak: [..]) wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [..], nakazującej Z. H. przywrócenie stanu pierwotnego poprzez wykonanie rozbiórki ścianki działowej murowanej wydzielającej pokój - sypialnię, ścianki działowej wydzielającej z przedpokoju łazienkę wraz z wewnętrzną instalacją wodno - kanalizacyjną i urządzeniami sanitarnymi, wewnętrznej instalacji gazowej, kominka w pokoju - salonie, w lokalu mieszkalnym nr 3/4 zlokalizowanym na posesji przy ulicy A w Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na skutek pisemnej interwencji M. C. dotyczącej wykonywanych prac remontowych w lokalach mieszkalnych nr 3 i 4 w budynku przy ulicy G. w Ł., w dniu [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził wizję lokalną, w wyniku której ustalono, iż Z. H. jest właścicielką lokali o nr 3 i 4 stanowiących jedno mieszkanie położone na I piętrze. W lokalu tym wykonano roboty remontowo - budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej, wykonaniu podłóż betonowych, wykonaniu ścianek działowych tworzących pokój - sypialnię oraz pomieszczenie łazienki. Wykonano także wewnętrzną instalację gazową oraz wybudowano kominek w salonie .Powyższe roboty Z. H. wykonała bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Decyzją Nr [..] z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Z. H. wykonanie i przedłożenie dokumentacji doprowadzającej wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 października 2000 roku. Na wniosek zobowiązanej z dnia 26 lutego 2001 roku dotyczący zmiany terminu przedłożenia dokumentacji organ I instancji decyzją Nr [..] z dnia [..] orzekł nowy termin wykonania obowiązku dzień 30 czerwca 2001 roku. Ponieważ Z. H. nie przedłożyła w określonym terminie żądanej dokumentacji organ I instancji pismami z dnia: 6 grudnia 2001 roku, 7 maja 2002 roku i 18 czerwca 2002 roku wzywał zobowiązaną do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Nie doczekawszy się jednak wykonania obowiązku, decyzją Nr [..] nakazał Z. H. przywrócenie lokalu mieszkalnego nr 3/4 do stanu pierwotnego. Od powyższej decyzji, w dniu 6 listopada 2002 roku Z. H. złożyła odwołanie. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania stwierdził, iż decyzją Nr [..] z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał Z. H. do przedłożenia określonej dokumentacji w terminie do dnia 30 października 2000 roku. Zobowiązana dokumentacji w wyznaczonym terminie nie przedłożyła i dopiero w dniu 26 lutego 2001 roku złożyła do organu I instancji wniosek o zmianę terminu wykonania zobowiązania sama określając termin jego przedłożenia na dzień 30 czerwca 2001 roku. Organ odwoławczy podniósł, iż działając nieprawidłowo, gdyż w dniu złożenia wniosku przez zobowiązaną decyzja była już wymagalna, organ I instancji przychylił się do wniosku Z. H. i decyzją Nr [..] z dnia [..] ustalił nowy termin wykonania obowiązku na dzień 30 czerwca 2001 roku. Organ wskazał, iż powyższa decyzja nie została odebrana przez zobowiązaną w następujących terminach (daty na poświadczeniach zwrotnych) - 7 marca; 15 marca; 28 marca; 18 kwietnia i 27 kwietnia 2001 roku. Mimo wyznaczenia nowego terminu wykonania obowiązku i kolejnych wezwań skierowanych do zobowiązanej wzywających ją do złożenia dokumentacji, nałożony obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego organ I instancji wydał decyzję Nr [..] w trybie przepisu art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, który przewiduje, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu bądź jego części. A zatem, zgodnie z powyższym przepisem decyzję nakazującą rozbiórkę organ I instancji winien był już wydać po dniu 30 października 2000 roku. Rozpatrując argumenty odwołania Z. H. organ odwoławczy stwierdził, iż wskazana przez stronę przyczyna zaniechania złożenia stosownej dokumentacji wyrażająca się w słowach: "dokumentacja nie została złożona w terminie, ponieważ wyjechałam poza Ł. w maju 2001r., nie koresponduje z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie". Zestawienie dat prób doręczenia korespondencji z podaną przez zobowiązaną datą wyjazdu, niewielka odległość miejsca dłuższego pobytu od miejsca zamieszkania, jak również to, że skarżąca sama deklarowała wykonanie dokumentacji w czerwcu 2001 roku, a więc powinna mimo wyjazdu o niej pamiętać, sprawiły, że organ odwoławczy nie znalazł obiektywnych powodów, które stanęłyby na drodze realizacji obowiązków wynikających z decyzji organu I instancji. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż Z. H. miała wystarczająco długi czas, aby wykonać nałożone na nią obowiązki, czy to decyzję Nr [..], czy też decyzją Nr [..], a ponieważ tego nie spełniła postępowanie organu nadzoru budowlanego I instancji jest zasadne i zgodne z obowiązującym prawem. W dniu 27 marca 2003 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi na powyższą decyzję złożyła Z. H. domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, iż w dniu 28 marca 2003 roku złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. pełną dokumentację żądaną w dotychczasowym postępowaniu, na dowód czego załączyła kopię potwierdzenia złożenia dokumentów. Podała, iż w zaskarżonej decyzji pomyłkowo napisano, że jest właścicielką lokali 3 i 4 , stanowiących jeden lokal mieszkalny na I piętrze w sytuacji gdy są to dwa oddzielne lokale, co wynika z dokumentacji, jaką przedłożyła w organie nadzoru budowlanego I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł ojej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem l stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów 3 5/1 administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz.1271zezm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: u.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. l par. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.)5 który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: . uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. l u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił j ą (art. 151 u.p.s.a.). Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, póz. 1126 ze zm.), który, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał organ administracji stanowi, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję między innymi nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych 4 czynności (art. 51 ust. l pkt. 2), a w razie niewykonania powyższego obowiązku właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Mając na uwadze, iż skarżąca zakończyła już roboty budowlane wskazać wypada, iż z mocy przepisu art. 51 ust. 4 powyższa regulacja znajduje również odpowiednie zastosowanie do prac już wykonanych, jednakże jedynie w wypadach innych niż określone w przepisie art. 48, i tylko wtedy gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepis ten stanowi natomiast, iż znajduje on zastosowanie jedynie w sytuacjach innych niż określone w przepisie art. 48 omawianej ustawy, gdy roboty budowlane są wykonywane bądź już wykonane zostały: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z wykonaniem przez skarżącą szeregu robót budowlanych polegających między innymi na wykonaniu ścianek działowych wydzielających nowe lokale w mieszkaniu, wewnętrznej instalacji wodno - kanalizacyjnej z urządzeniami sanitarnymi, wewnętrznej instalacji gazowej, oraz kominka w pokoju - salonie. Ogólnie rzecz ujmując wskazać należy, iż powyższe prace budowlane stanowiły wykonywanie obiektu budowlanego, przez co należy rozumieć przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 i 7 omawianej ustawy. Natomiast z pewnością określone powyżej prace nie były remontem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 tejże ustawy, bowiem nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego lecz tworzyły nowy stan techniczny obiektu. Zasadnie zatem organ nadzoru budowlanego uznał, iż powyższa przebudowa obiektu budowlanego winna być rozpoczęta w następstwie wydania przez organ architektoniczno - budowlany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisem art. 28 omawianej ustawy. Skoro skarżąca nie występowała o wydanie stosownego pozwolenia na budowę, to zasadnie organ nałożył na nią obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów umożliwiających określenie jakie czynności są konieczne do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie wydane w powyższej kwestii ma wyłącznie charakter dowodowy bowiem służy ono zgromadzeniu przez organ materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie następnie decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. l pkt 2, który stanowi, o tym, iż organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Błędnie zatem organ I instancji przepis art. 51 ust. l pkt 2 przywołał w 5 decyzji z dnia 14 lipca 2000 roku nakładającej obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie określonych dokumentów. Nieprawidłowa jest również forma powyższego rozstrzygnięcia. Powyższe nieprawidłowości i naruszenia przepisów o postępowaniu nie mają jednak charakteru istotnego i nie wywarły wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wniosek w powyższym zakresie jest tym bardziej jednoznaczny, gdy weźmie się pod uwagę, iż skarżąca nałożonego na nią obowiązku, co do którego merytorycznej zasadności nie można mieć uwag krytycznych i tak nie wykonała. Skoro skarżąca nie wykonała już obowiązku o charakterze dowodowym, przez co nie dała organowi możliwości wydania decyzji nakładającej ewentualny obowiązek umożliwiający doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o przepis art. 51 ust. l pkt 2 omawianej ustawy, to zasadnie organ wydał decyzję w trybie przepisu art. 51 ust. 2 tejże ustawy nakazując rozbiórkę określonych prac budowlanych poprzez przywrócenie obiektu do stanu sprzed przebudowy. Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia. Z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2000 roku wynika, iż zakres stwierdzonych prac budowlanych w mieszkaniu skarżącej jest szerszy niż zakres prac wskazany w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo pominęły w wydanej decyzji takie prace jak wymiana stolarki okiennej, zrobienie wylewek podłogowych czy ułożenie terrakoty, uznając, iż w tym zakresie mamy do czynienia z pracami polegającymi na bieżącej konserwacji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 omawianej ustawy, pozostającymi poza reglamentacją ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca podniosła, iż obecnie wykonała już obowiązki, które zostały na nią nałożone. Jednakowoż okoliczność ta nie ma dla niniejszej sprawy istotnego znaczenia bowiem zastosowanie sankcji na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 omawianej ustawy i nakazanie rozbiórki obiektu nie staje się bezprzedmiotowe, gdy zobowiązany podjął uprzednio nakazane czynności już po zastosowaniu tej sankcji. Zaakcentowania wymaga, iż omawiany przepis określa sankcje (konsekwencje prawne) za niewykonanie obowiązków w wyznaczonym terminie. Jeżeli zaistniała sytuacja niewykonania określonych obowiązków to - stosownie do wyraźnego brzmienia przepisu - "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części". Zrealizowana przez organ kompetencja do nakazania rozbiórki wykonanej sprzecznie z prawem przebudowy, nie staje się bezprzedmiotową (nie traci swego normatywnego ani funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że zobowiązana do rozbiórki już po zastosowaniu sankcji podjęła nakazane poprzednio czynności. Zachowaniem takim zobowiązana nie spowodowała ustania przyczyny, dla których została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Nie uległa bowiem zmianie podstawa przedmiotowej sankcji, to jest fakt niewykonania wyznaczonych obowiązków w zakreślonym do tego terminie (vide: wyrok SN z dnia 9 lutego 2001 roku w sprawie III RN 57/00, ONNP 2001/16/502). Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd administracyjny, na podstawie przepisu art. 151 u.p.s.a., oddalił skargę uznając jej bezzasadność. Z tych wszystkich względów należało orzec jak powyżej. 6