II SA/Łd 489/19

Dnia 8 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P.B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał P.B. świadczenie wychowawcze na dziecko A.B. w wysokości 500,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., uznając, iż zostały wypełnione kryteria określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 2134 ze zm.) – dalej jako: ustawa. Następnie, organ z urzędu powziął informację, iż prawomocnym od dnia 11 stycznia 2018 r. wyrokiem, sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w Ł. Wydział [...] Cywilny Rodzinny powierzył obojgu rodzicom - P.B. i A.B. wykonywanie władzy rodzicielskiej, ustalając przy tym, iż rodzice będą sprawować pieczę naprzemienną nad dziećmi – J.B. i A.B. Mając powyższe na uwadze, w dniu [...] organ I instancji wydał decyzję uznającą za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko A.B. w wysokości 500,00 zł miesięcznie za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r., oraz zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A.B. w wysokości 2250,00 zł za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w kwocie 112,38 zł, co łącznie stanowi kwotę 2362,38 zł. Organ I instancji wyjaśnił, iż w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego i zapisem art. 5 ust. 2a ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A.B. przysługuje stronie od miesiąca stycznia 2018 roku w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Oznacza to, iż świadczenie wychowawcze na dziecko za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. jest nienależnie pobrane i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W odwołaniu od powyższej decyzji P.B. zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2a oraz art. 25 ustawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Strona podniosła, iż ojciec dziecka po rozstaniu nie występował o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna, a co istotne po wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] nie sprawował faktycznej opieki nad dzieckiem z uwagi na zły stan zdrowia, brak dochodów, opieka naprzemienna nie była faktycznie realizowana. Odwołująca załączyła oświadczenie ojca wspierające argumentację odwołania. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazując na zapisy art. 5 ust. 2a, art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy podkreślił, iż podziela ocenę organu I instancji, iż w przypadku odwołującej wystąpiła negatywna przesłanka do pobierania przez odwołującą świadczenia wychowawczego na małoletniego syna A.B. w pełnej wysokości, tj. 500,00 zł w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r., wynikająca z faktu, iż od miesiąca stycznia 2018 roku, zgodnie z prawomocnym orzeczeniem sądu pozostaje on pod naprzemienną opieką obydwojga rodziców, a co za tym idzie spełniona została przesłanka określona w art. 5 ust. 2a. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 2a ustawy, w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Organ odwoławczy podkreślił, iż skoro w świetle ustalonego stanu faktycznego prawomocnym wyrokiem sądu została ustalona matce i ojcu piecza naprzemienna nad dzieckiem, dziecko to, w rozumieniu ustawy, zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców i świadczenie wychowawcze przysługuje zarówno matce jak i ojcu dziecka, ale tylko w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego, zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2a ustawy. Odnosząc się do wyjaśnień odwołania, iż z uwagi na okoliczność niezłożenia przez ojca dziecka wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna brak było, w ocenie odwołującej, podstaw do automatycznego przyjęcia przez organ, że z dniem uprawomocnienia się wyroku rozwodowego orzeczona nim opieka naprzemienna faktycznie została przez rodziców wdrożona w życie, Kolegium wskazało, że z ugruntowanej już jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego co do naprzemiennej opieki obojga rodziców wynika, że pozostawanie dziecka pod taką opieką nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Oznacza to, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców, zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Nie ma przy tym znaczenia czy odwołująca faktycznie sprawuje, jak podnosi, "niemalże wyłączną pieczę nad małoletnim", gdyż zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie jest uprawnione do badania zakresu sprawowanej opieki w przypadku prawomocnego orzeczenia sądu, zgodnie z którym powierzono obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi. W związku z powyższym, świadczenie wychowawcze na dziecko nie przysługiwało stronie od miesiąca stycznia 2018 roku w pełnej wysokości, tj. po 500,00 zł miesięcznie, a zatem pobrane przez odwołującą świadczenia za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. były stronie nienależne wypłacone. Oznacza to, że świadczenie wychowawcze wypłacone za powyższy okres w wysokości łącznej 2250,00 zł są - w myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy - nienależnie pobrane, a jako takie, zgodnie z art. 25 ust. 1 i ust. 3, podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Organ dodał, iż odwołująca była prawidłowo pouczona przez organ I instancji o konieczności niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenia o wszelkich zmianach mogących mieć wpływ na prawo do tego świadczenia oraz przypadkach, w których świadczenie wychowawcze nie przysługuje. P.B. nie podzielając stanowiska organu odwoławczego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji SKO naruszenie: - art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżącej w spornym okresie nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na syna w pełnej wysokości, podczas gdy skarżąca w okresie tym sprawowała wyłączną opiekę nad małoletnim, nie wprowadzając w życie pisemnego porozumienia wychowawczego uwzględnionego przez sąd w wyroku rozwodowym, którego to stanu faktycznego organ administracji w istocie nie zakwestionował; - art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszystkich dostępnych środków w celu ustalenia stanu faktycznego, w szczególności niezwrócenie się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie wywiadu rodzinnego celem ustalenia, kto sprawuje faktyczną opiekę nad małoletnim, zwłaszcza, że po wpłynięciu do ośrodka orzeczenia rozwodowego, ojciec dziecka nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, a tym samym załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony w skutek naruszenia zasady praworządności, co skutkowało uznaniem, iż skarżącej w spornym okresie nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na dziecko w pełnej wysokości wobec orzeczenia o sprawowaniu opieki naprzemiennej, podczas gdy w rzeczywistości orzeczenia tego rodzice nie wykonywali; - art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że strona nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze, podczas gdy "świadczeniem nienależnie pobranym" w rozumieniu ww. normy prawnej jest świadczenie pobrane przez osobę mającą świadomość tego, iż świadczenie, które pobiera, jej nie przysługuje, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak wykazania przez organy, na których spoczywał taki obowiązek, że skarżąca miała świadomość, iż wypłacane świadczenie nie przysługuje jej w pełnej wysokości; - art. 7a i art. 81a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w której przedmiotem jest odebranie stronie uprawnienia do świadczenia w całości wykorzystanego na potrzeby dziecka. Wskazując na zasadność tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] uznającą za nienależnie pobrane przez stronę skarżącą świadczenie wychowawcze na dziecko A.B. w wysokości 500,00 zł miesięcznie za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r., oraz zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A.B. w wysokości 2250,00 zł za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy okoliczność wydania w dniu 20 grudnia 2017 r. przez Sąd Okręgowy w Ł. orzeczenia w sprawie rozwodu strony skarżącej i ojca dziecka wraz z ustanowieniem opieki naprzemiennej nad dzieckiem jest okolicznością powodującą ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego. Co za tym, czy organy zasadnie wywiodły, iż ustalony stan faktyczny wypełnia zapis art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przepisie art. 25 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na moment wydania zaskarżonej decyzji) ustawodawca przewidział, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Natomiast art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na moment wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, iż za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zaistnienia dwu przesłanek: po pierwsze - świadczenie zostało przyznane lub też wypłacone, a po drugie – zaistniała okoliczność, że świadczenie zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń wychowawczych, albo wstrzymanie wypłaty tych świadczeń w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W świetle powyższego, wykładni art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy nie można dokonywać w oderwaniu od art. 20 ust. 1 ustawy, określającego obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym o zmianach w składzie rodziny. W przypadku, gdy osoba pobierająca świadczenie nie poinformuje organu o zaistniałych zmianach, które mają wpływ na prawo do świadczeń, stosownie do treści przepisu art. 25 ust. 3 i 7 ustawy, pobrane świadczenie wychowawcze uznawane jest za nienależnie pobrane i podlegać winno zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 104/19). Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, iż w sprawie niniejszej zaistniała pierwsza z przesłanek, gdyż bezsprzecznie świadczenie było przyznane i wypłacane. Sąd nie podziela jednakże oceny organu administracji co do zaistnienia drugiej z nich, wymienionej w aktualnie już nie obowiązującym art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko wywiedzione przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2019r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 417/19. Przedstawione w przywołanym orzeczeniu stanowisko Sąd w pełni podziela, dlatego też argumentacja zawarta w tym orzeczeniu zostanie powtórzona w uzasadnieniu wyroku zapadłego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie treść przywołanych powyżej przepisów nie nastręcza nadmiernych wątpliwości, ponieważ wynika z nich jasno, że za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się między innymi świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Nie może jednak ujść uwadze organów, iż powodem, który w ich ocenie skutkował ustaleniem, że strona nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze było ustalenie, iż wyrokiem z dnia [...] Sąd Okręgowy w Ł. w wyroku rozwodowym zamieścił rozstrzygnięcie ustalające dla skarżącej i jej byłego męża opiekę naprzemienną nad małoletnim synem. W następstwie powzięcia wiadomości o wydaniu opisanego orzeczenia organ przyjął, iż uzyskanie w trakcie okresu na jaki przyznano stronie świadczenie wychowawcze orzeczenia o sprawowaniu opieki naprzemiennej powoduje, że te świadczenia zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie albo wstrzymanie prawa do świadczenia. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że organ zastosował błędną wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż wyżej ustalona okoliczność nie stanowi okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie albo wstrzymanie świadczenia – a jedynie wpływa na wysokość przyznanego świadczenia, które powinno być przyznane skarżącej na dziecko w kwocie po 250 zł, a nie w kwocie po 500 zł. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Sytuacja skarżącej nie obejmuje zatem dyspozycji wyżej wymienionego przepisu (art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy), a organ ma obowiązek zastosować przepis adekwatny do zaistniałego stanu faktycznego. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawiera szerokie spektrum instrumentów prawnych pozwalających uchylać lub zmieniać ostateczne decyzje przyznające świadczenie wychowawcze, takie instrumenty zawarte są również w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak możliwość zastosowania odpowiedniego instrumentu prawnego musi być powiązana z właściwą oceną stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, powyższe uzasadnia równocześnie odstąpienie od oceny pozostałych zarzutów skargi w zakresie zarówno co do naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Dokonanie takiej oceny stanowiłoby wydanie rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem sprawy przez organ I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną. Przeprowadzić ponowną analizę akt administracyjnych i następnie podjąć rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych ustaleń. Z uwagi na powyższe, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzję organu I instancji. IB