II SA/Łd 490/14

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Gminy L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 18 listopada 2013 r. Gmina L. zwróciła się do Starosty [...] o uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego dla budowy linii napowietrznej oświetlenia ulicznego na terenie działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 549, 550, 628, 408, 409, 410, 41 1/2, 412/2, 413, 414, 416/4, 417/4, 418/1, 419/2, 421, 621, 428, 429, 431/1, 432/1, 433, 434, 435/2, 435/1, 436, 437, 438, 439, 440/1, 441, 442/2, 444, 445, 639 obręb [...] oraz 139 obręb [...], gm. L. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, że na działkach inwestycji występują grunty klasy IIIb, które wymagają zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Na skutek zażalenia Gminy L., postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że ani z decyzji Wójta Gminy L. ani z postanowienia Starosty nie wynikało, czy grunty rolne klasy IIIb były objęte zgodą właściwego organu przy sporządzaniu planu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Postanowienia nie doręczono ponadto wszystkim stronom postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz.1205 ze zm.), odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że na terenie działek nr 549, 550, 408, 409, 410, 413, 429, 431/1, 432/1, 433, 434 i 435/2, obręb [...], występują grunty rolne klasy Illb. Grunty te wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, przy czym nie były one objęte zgodą na zmianę takiego przeznaczenia przy sporządzaniu uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej projektowaną budową jako całości, nie zaś jedynie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina L. wyjaśniła, że inwestycja w liniach rozgraniczających nie obejmuje gruntów rolnych klas I-III, wobec czego nie wymagają one zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W liniach rozgraniczających występują natomiast grunty rolne klas RIVa, RIVb i RV. Strona nie zgodziła się z argumentami, wedle których ustalenie lokalizacji inwestycji odnosi się do działki jako całości, nie zaś jedynie do części, która będzie faktycznie zajęta pod przedsięwzięcie w wyniku jego realizacji. Jej zdaniem, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługują się pojęciem terenu. Nie wynika z nich, by wniosek o ustalenie lokalizacji określał teren inwestycji jako wyłącznie całe działki ewidencyjne. Strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2323/11 i wskazała, że granica terenu inwestycji jest granicą nieprzekraczalną i wiąże zarówno inwestora, jak i organy rozstrzygające w sprawie. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, iż działki, na częściach których projektowane jest zamierzenie stanowią grunty rolne, w tym również klasy Illb, podlegające szczególnej ochronie z mocy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ze względu na ich przeznaczenie. W utrwalonym w istocie orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreśla się, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tylko tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Terenem jest teren, którego dotyczy wniosek inwestora, czyli obszar konkretnie wskazanych działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja. Przywołany przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł na tle wzruszalności decyzji o warunkach zabudowy w trybie stwierdzenia jej nieważności, a nie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma ponadto, zdaniem organu, waloru dominującego, czy przesądzającego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina L., zarzucając naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...], nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem strony, organ uzgadniający, jak i organ nadzorczy nie zauważyły, że ustawodawca rozróżnił ustalanie warunków zabudowy od ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku warunków zabudowy analiza, która służyć ma określeniu warunków dla nowej zabudowy sporządzana jest faktycznie wokół działki budowlanej, a nie wyłącznie wokół terenu inwestycji. Przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a nie całej działki budowlanej. Wszelkie ustalenia decyzji dotyczą wyłącznie terenu, na którym ma ona zostać zrealizowana. Dlatego w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej realizacji urządzeń infrastruktury nie ma zastosowania § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588). Zdaniem strony, w sprawie należy uwzględnić wyłącznie teren inwestycji, na którym ma być realizowana budowa linii napowietrznej oświetlenia ulicznego, a nie działki objęte wnioskiem jako całość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że u podstaw odmowy uzgodnienia, przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym leży wymagalność zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy RIIIb, występujących na dwunastu działkach, objętych również projektowaną budową. Wprawdzie grunty te nie podlegają bezpośrednio zabudowie, co podnosi strona skarżąca, jednakże nie zmienia to poglądu, iż przedmiotem zainwestowania pozostaje działka, w skład której wchodzą podlegające szczególnej ochronie grunty rolne, w niewydzielonej części przeznaczone na cele nierolnicze. Zdaniem organu, ukształtowane w przedmiocie pojęcia terenu inwestycji orzecznictwo sądowe, należy odnieść zarówno do decyzji o warunkach zabudowy, jak i o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, po stwierdzeniu, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu skutkujących ich uchyleniem. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest kwestia odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie linii napowietrznej oświetlenia ulicznego, przewidzianego przez Gminę L. do realizacji na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi 549, 550, 628, 408, 409, 410, 41 1/2, 412/2, 413, 414, 416/4, 417/4, 418/1, 419/2, 421, 621, 428, 429, 431/1, 432/1, 433, 434, 435/2, 435/1, 436, 437, 438, 439, 440/1, 441, 442/2, 444, 445, 639 w obrębie [...] oraz 139 w obrębie [...]. Stanowisko organu współdziałającego stanowi formalną przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym, przy czym ma ono charakter wiążący dla organu wydającego decyzję. Zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego właściwego w niniejszej sprawie dotyczy przy tym wyłącznie kwestii oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 719/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według wymogów wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującego postępowanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja taka wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienia dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisem kompetencyjnym dla starosty jako organu uzgadniającego w niniejszej sprawie jest art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie stanowią inaczej. Ochrona gruntów rolnych (leśnych) przewidziana w tej ustawie polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (nieleśne), jak o tym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. Dokonując uzgodnienia właściwy organ obowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z treścią art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy uzgodnienia przedstawionego Staroście [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie do jego treści, w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygnięcia starosty, ustalonym nowelą, która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1). Z dniem 26 maja 2013 r., nowelą z dnia 8 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), zmieniono art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe, dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym, każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma być zrealizowana na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi 549, 550, 628, 408, 409, 410, 41 1/2, 412/2, 413, 414, 416/4, 417/4, 418/1, 419/2, 421, 621, 428, 429, 431/1, 432/1, 433, 434, 435/2, 435/1, 436, 437, 438, 439, 440/1, 441, 442/2, 444, 445, 639 w obrębie [...] oraz 139 w obrębie [...], w skład których wchodzą grunty rolne klasy IIIb (dz. nr 549 o powierzchni 0,11 ha, dz. nr 550 o powierzchni 0,2 ha, dz. 408 o powierzchni 0,35 ha, dz. nr 409 o powierzchni 0,17 ha, dz. nr 410 o powierzchni 0,04 ha, dz. nr 413 o powierzchni 0,14 ha, dz. nr 431/1 o powierzchni 0,08 ha, dz. nr 433 o powierzchni 0,15 ha, dz. nr 434 o powierzchni 0,17 ha, dz. nr 435/2 o powierzchni 0,05 ha). Istota sporu sprowadza się tym samym do ustalenia, po pierwsze czy wyznaczony przez linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji na działce (nieobejmujący gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po wtóre czy charakter realizowanej inwestycji (napowietrzna linia oświetlenia ulicznego) doprowadzi do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę brak jest podstaw do utożsamiania terenu, objętego inwestycją celu publicznego, z geodezyjnie wyodrębnioną działką. Dotyczy to w szczególności inwestycji liniowych, które ze swej natury obejmują jedynie części działek, których liczba może być znaczna. Z uwagi na specyfikę decyzji lokalizacyjnych, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż nie jest możliwe odwołanie się wprost do stanowiska judykatury, dotyczącego pojęcia terenu, wypracowanego dla ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie "terenu", w przypadku inwestycji celu publicznego, należy zatem odnosić do "terenu inwestycji", który określa inwestor. Zgodnie z regulacją art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1: 2000. Organ pozostaje wnioskiem tym związany, nie może go ani modyfikować ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W świetle powyższych regulacji uzasadnione jest twierdzenie, iż w przypadku inwestycji celu publicznego brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem jedynie części działki. Jest to tym bardziej uzasadnione, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenie nieruchomości (art.116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Niezależnie od tego wskazać należy, iż organy nie rozważyły czy i ewentualnie w jakim zakresie inwestycja, w postaci napowietrznej linii oświetlenia ulicznego, istotnie wiązać się będzie z przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestia ta wymagała zaś wyjaśnienia, jak bowiem wynika z charakterystyki inwestycji, będzie ona polegać na budowie napowietrznej linii oświetleniowej wraz z budową słupów (7-12 sztuk). Wydaje się zatem, iż nie można wykluczyć zrealizowania inwestycji bez konieczności przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Brak jest również, w ocenie Sądu, przeszkód do dokonania ewentualnego uzgodnienia o charakterze warunkowym, które znalazłoby następnie swoje odzwierciedlenie w zapisach decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonego postanowienia (nie wymagającego wykonania i nie nadającego się do wykonania) i za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny dokonać oceny projektowanej inwestycji z uwzględnieniem sformułowanych powyżej poglądów prawnych. A. P.