II SA/Łd 492/10

Dnia 7 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...], stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 roku, z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł., własności części przedmiotowej nieruchomości. Ponadto postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 26 § 2 i § 3 oraz art. 123 K.p.a., wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku A. O. z dnia [...] i Z. K. z dnia 17 sierpnia 2009 roku o ustalenie odszkodowania za w/w część nieruchomości. Starosta [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 128 ust. 1, art. 129 ust.1, art.130, art. 132 ust.1 i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił ustalenia, na rzecz A. O. i Z. K., odszkodowania za część nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, gminną, ul. A w Ł., położonej w Ł. przy ul. Aj 69, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka numer [...] o powierzchni 0,0097 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł. - [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Starosta [...] wyjaśnił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez A. O. w dniu 19 maja 2009 roku, zaś przez Z. K. w dniu 17 sierpnia 2009 roku, czyli już po terminie zakreślonym w treści art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Organ wskazał, że termin ten jest terminem ustawowym, który nie podlega przywróceniu. Nie został on również przedłużony przez ustawodawcę. Kończąc organ podkreślił, że konstytucyjność ust. 4 art. 73 w/w ustawy była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, w sprawie o sygn. akt SK 11/02 (OTK-A2004/7/66) stwierdził, że "przepis art. 73 jest aktem jednorazowym i ma na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, którego działanie zostało ograniczone w czasie (nie będzie więc obowiązywać w przyszłości). Ważnym celem, jakim kierował się ustawodawca podejmując niniejsze uregulowanie była konieczność uporządkowania stanu prawnego dróg, a właściwie uzgodnienie stanu prawnego ze stanem faktycznym". Wobec powyższego, w opinii organu, wygaśnięcie roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 skutkuje, brakiem podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołała się A. O., wyjaśniając, że nikt jej wcześniej nie powiadomił, że istnieje możliwość ubiegania się o wypłatę odszkodowania za sporną nieruchomość. O takiej możliwości odwołująca się dowiedziała się dopiero w maju 2009 roku. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], z dnia [...], nr [...]. W toku postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] ustalił, iż przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła własność A. O. i Z. K. Zgodnie, bowiem z odpisem księgi wieczystej KW Nr [...], jako właściciele nieruchomości wpisani są w niej A. K. i S. K. Ponadto na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydziału Cywilnego z dnia 31 grudnia 1984 roku, w sprawie o sygn. akt [...] spadek po A. K. nabyli: S. K., J. O. i Z. K. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...], w sprawie o sygn. akt [...] spadek po S. K. nabyli: A. O. i Z. K. Poza tym na podstawie aktu notarialnego umowy darowizny z dnia 31 lipca 2008 roku, Rep. A Nr [...] Z. K. należący do niego udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości darował A. O. Nieruchomość ta była zajęta pod drogę publiczną (ul. A), która została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, na podstawie Uchwały Rady Narodowej Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. [...]) oraz pozostawała we władaniu Gminy Miasto Ł. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła własność A. O. i Z. K., to osoby te były uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za ową nieruchomość. Wnioski takie zostały złożone w dniu 19 maja 2009 roku oraz w dniu 17 sierpnia 2009 roku, a więc już po upływie terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Wymieniony wyżej przepis wyraźnie stanowi, iż ustalenie i wypłacenie odszkodowania będzie dokonywane według zasad i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku, a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wskazany w przytoczonym przepisie termin to termin materialnoprawny. Skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania, a bez znaczenia jest tutaj fakt, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawców. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A. O., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 12 K.p.a., wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie prawa do odszkodowania według zasad i trybu określonych w przepisach prawa. W uzasadnieniu skargi A. O. wyjaśniła, iż nie kwestionuje, iż złożyła wniosek po terminie określonym w art. 73 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak nie kwestionuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 roku, jednak jej zdaniem w/w orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie zwalnia organu administracji od zachowania zasad określonych przepisami K.p.a., Termin na złożenie wniosku o odszkodowanie określony został przez ustawodawcę do dnia 31 grudnia 2005 roku, a organowi administracji bezspornie znany był fakt, że należąca do skarżącej nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną gminną znacznie przed dniem 1 stycznia 1999 roku. Już w chwili wejścia ustawy z dnia 13 października 1998 roku skarżąca stała się, więc stroną w postępowaniu administracyjnym albowiem spełniała wszelkie przesłanki wynikające z tej ustawy uprawniające do wypłaty jej odszkodowania. Zatem w ocenie A. O. na organach administracji ciążył, zgodnie z art. 9 K.p.a., obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Skarżąca podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku, samotną, schorowaną, nie mającą dostępu do obowiązujących aktów prawnych, a organy administracji nigdy jej nie poinformowały o przysługującym prawie do odszkodowania, ani też o terminie złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody ( art. 73 ust. 3 w/w ustawy). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa ( art. 73 ust. 4 cyt. ustawy ). Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 1 lutego 2007 roku,w sprawie o sygn. akt I OSK 394/06, Lex nr 348011), ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę - bez wątpliwości z udziałem gminy oraz właścicieli gruntów, z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 roku, ani po dniu 31 grudnia 2005 roku. Stosownie do treści przytoczonego powyżej przepisu art. 73 ust. 4 wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Przekroczenie powyższego terminu skutkuje, co również expressis verbis wynika z cytowanego przepisu, wygaśnięciem roszczenia. Powyższe oznacza, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym i mogło spowodować tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy, jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek: złożenia stosownego wniosku, złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i złożenia w wyraźnie w ustawie wskazanym do dokonania tej czynności terminie - zatem w terminie ustawowym. Terminy ustawowe są terminami, które w sposób wyraźny i precyzyjny zostały w ustawie wskazane. Ustawa wprost określa początek oraz długość trwania terminów, o których mowa, nie ma w związku z tym miejsca na swobodną interpretację, co oznacza swoisty rygoryzm w egzekwowaniu dotrzymywania terminów przez stronę. Zaniechanie dokonania czynności w terminie wskazanym w ustawie, skutkuje jej bezskutecznością i wygaśnięciem przysługującego prawa. Podkreślenia wymaga ponadto, iż terminy ustawowe nie są terminami, do których stosuje się przepisy K.p.a. o przywracaniu terminów, przywracalne są bowiem terminy procesowe, nie natomiast materialnoprawne - takie, jak rzeczony termin dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, iż część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – gminną (ul. A), położonej w Ł. przy ul. A 69, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka numer [...] o powierzchni 0,0097 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł. - [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], została z mocy prawa nabyta przez Gminę Miasto Ł. Okoliczność ta stwierdzona została ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]. Decyzja wydana w dniu [...] stanowi decyzję, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma charakter jedynie deklaratoryjny. Fakt, że dopiero na podstawie tej decyzji właściciel, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje jeszcze, że automatyzm skutku, czyli nabycia przez te uprawnione podmioty z dniem 1 stycznia 1999 roku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie nastąpił (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009r., w sprawie o sygn. akt I OSK 260/08, LEX nr 515991). W związku z powyższym uznać należy, iż nie podlega zakwestionowaniu fakt, że nieruchomość należąca do skarżących, przeszła na własność Gminy Miasto Ł. z dniem 1 stycznia 1999 roku. Poza sporem w niniejszym postępowaniu pozostaje okoliczność złożenia przez A. O. wniosku o ustalenie odszkodowania odpowiednio w dniu [...]. Wobec tego, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach organów obu instancji, iż wniosek złożony został z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art.73 ust. 4. Skoro zatem skarżąca terminu nie dochowała - jej wniosek dotyczący roszczenia, które wygasło, słusznie uznany został za bezskuteczny, wobec czego prawidłowo organy, nie dysponując w tym względzie swobodą uznania administracyjnego, orzekły o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni. Warto jeszcze podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, w sprawie o sygn. akt: SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać ponadto należy, że w wyroku z dnia 15 września 2009 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt P 33/07 ( OTK-A 2009/8/123 ) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3. Wydanie zatem w dniu [...] decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 roku, nie wpływa na bieg terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Na zakończenie powyższych rozważań należy jedynie dodać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia przez organ art. 9 K.p.a. Obowiązek informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę o trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające (...) powstaje bowiem dla organu dopiero z momentem wszczęcia postępowania administracyjnego, które w przedmiotowej sprawie nastąpiło po złożeniu wniosku przez skarżącą z dnia 19 maja 2009 roku ( zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2008 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 15/08 – Lex nr 532757 ). Z powyższych względów uznać należy, iż organy obu instancji odmawiając skarżącej ustalenia odszkodowania, prawa nie naruszyły. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. m.o.