II SA/Łd 493/07

Dnia 14 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. Z. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. - Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), ustalił dla M. Z. opłatę adiacencką w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 53/3 (przed podziałem), obręb [...], o powierzchni [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, spowodowanej podziałem na działki: nr 55/5 i 55/6. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia organ administracji podał, że w dniu [...] z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność M. Z. położonej w Ł. przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 55/3, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Podział wyżej opisanej nieruchomości na działki oznaczone w ewidencji gruntów nr 55/5 i 55/6 został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po i przed podziałem. Stosownie do art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wykonano wycenę przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale. Podział nieruchomości (działki ewidencyjnej 55/3 na działki 55/5 i 55/6) spowodował wzrost jej wartości, co potwierdza operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Urzędu Miasta w Ł. przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z treścią operatu różnica w wartości nieruchomości po podziale ([...]) oraz przed dniem, w którym decyzja zatwierdzającą podział stała się ostateczna ([...]), na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wynosi [...]. Opłata adiacencka - stosownie do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty - stanowi 50% tej kwoty, tj.[...]. Pełnomocnik M. Z., w piśmie z dnia 10 października 2006 roku, złożyła uwagi do wyceny nieruchomości, podkreślając w szczególności stan uzbrojenia nieruchomości i jej opis. W odpowiedzi, pismem z dnia 8 lutego 2007 roku, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że opis stanu uzbrojenia nie zawiera sprzeczności, gdyż sieć instalacji elektrycznej, wodociągowej i gazowej przebiega w ul. A. i według stanu sprzed i po podziale, warunki wykonania przyłączy do tych sieci są podobne, tzn. że ich wpływ na wartość nieruchomości jest taki sam (dla działek oddalonych od ul. A. zastosowano ocenę "najgorszą"). Fakt, że przedmiotowe nieruchomości posiadają tylko przyłącze elektryczne również nie wpływa na zmianę wartości nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik M. Z. zaskarżyła ją w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez nie uwzględnienie przesłanek naliczenia opłaty adiacenckiej określonych w art. 98a oraz art. 143-148a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę materiału dowodowego w postaci nieprawidłowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, tj. nieodpowiadającej stanowi faktycznemu i prawnemu w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i powołanie biegłego rzeczoznawcy w celu ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, iż podział działki M. Z. związany był ze zmianą wjazdu na nieruchomość. Poprzedni wjazd znajdował się od ul. A. i czynił nieruchomość atrakcyjniejszą dla obrotu. Wjazd od ul. B. czyni nieruchomość mniej atrakcyjną, bowiem ulica ta nie posiada uzbrojenia, jest nie oświetlona i znajduje się obok starej zabudowy komunalnej. Podkreślono, że w sprawie nie istnieją przesłanki z art. 143-148a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony wnoszącej odwołanie zarówno opinia biegłego, jak i wyjaśnienie, będące odpowiedzią na zarzuty są ogólnikowe, nie podają podstaw faktycznych i prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej - są wręcz sprzeczne z wydaną decyzją. Przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzony przez ustawodawcę dla określenia trybu postępowania w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem, nie może stanowić samodzielnej przesłanki prawa materialnego do wydania zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik M. Z. sprowadziła do stwierdzenia, iż materiał dowodowy, na którym swą decyzję oparł organ administracji I instancji, jest niepełny, a wydana decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , decyzją Nr [...] z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej określone w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę istotne cechy rynkowe na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych w Ł., w dzielnicy B., na terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną w okresie ostatnich dwóch lat. We wnioskach końcowych rzeczoznawca wskazał, iż zmiana wartości działki nr 55/3 po podziale spowodowana jest wzrostem wartości 1 m2 działki nr 55/5, która na skutek przyłączenia do działki 55/1 przejęła jej cechy, przez co nastąpiła poprawa dostępności komunikacyjnej oraz warunków technicznych wykonania przyłączy. W ocenie Kolegium prawidłowość wyceny dzielonej nieruchomości nie podlega wątpliwości. Wartość nieruchomości oszacowano stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 270, poz. 2109) oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca uwzględnił wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i te wpływające na obniżenie jej wartości. Organ administracji publicznej II instancji nie podzielił zarzutu odwołania, iż w wycenie nie uwzględniono, że będąca następstwem podziału zmiana sposobu dojazdu do nieruchomości czyni ją mniej atrakcyjną. Na str. 7 operatu, w opisie "lokalizacja", znajduje się zapis, iż na dzień wyceny wjazd na nieruchomość realizowany jest z ul. B., a zatem okoliczność ta została przez rzeczoznawcę dostrzeżona i uwzględniona w wycenie. Zarzut ten, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jest chybiony chociażby i z tego względu, że przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala prezydentowi miasta na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Ustawodawca położył w tym przypadku szczególny nacisk na sam fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o powołanie biegłego rzeczoznawcy w celu ponownego oszacowania przedmiotowej nieruchomości organ administracji wskazał, iż w jego ocenie brak jest ku temu podstaw. Żaden przepis prawa procesowego nie nakłada bowiem na organ administracji publicznej obowiązku przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy zawiera już taki dowód, dający wystarczającą podstawę do ustalenia określonych faktów i okoliczności oraz sporządzony przez uprawnioną do tego osobę dysponującą wiadomościami specjalnymi z danej dziedziny. W celu udowodnienia swoich twierdzeń, że wartość nieruchomości przed, czy po podziale, jest inna, odwołujący się winien przedstawić własną wycenę, sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę, jako dowód przeciwny do dowodu organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Z. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim art. 98a i art. 143-148a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwe zastosowanie; - przepisów prawa procesowego w tym art. 107 § 3 k.p.a. przez nie uzasadnienie faktów świadczących o wzroście wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem oraz oparcie uzasadnienia decyzji na wzroście wartości nieruchomości nie będącej własnością skarżącego. Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Poza argumentacją podnoszoną w odwołaniu od decyzji organu administracji I instancji pełnomocnik skarżącego wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie przeprowadziło oceny operatu szacunkowego i zawartych w nim sprzeczności, na które wskazywano w odwołaniu. Nie ustalono bowiem czy biegły rzeczoznawca wykazał w swej ocenie niewątpliwy wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem. Ten obowiązek organ administracji przerzucił na skarżącego zobowiązując go do dostarczenia własnej wyceny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podkreślając dodatkowo, iż zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Określenie wartości nieruchomości dla celów opłaty adiacenckiej nie może nastąpić w jakikolwiek inny sposób i za pomocą jakichkolwiek innych dowodów aniżeli zgodnie z regułami szacowania nieruchomości określonymi w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby skarżący przedstawił inny operat szacunkowy, a pomiędzy opiniami o wzroście wartości nieruchomości zaistniałyby istotne rozbieżności, to - stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem jest zwykłym postępowaniem administracyjnym, rządzącym się regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca regulując to postępowanie zdecydował się oprzeć je na zasadzie prawdy materialnej. Z zasady tej wynika zaś obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy skorzystanie z określonych środków dowodowych jest konieczne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 2, 3 i 4 k.p.a.). Jednakże, w celu ochrony interesów strony i zagwarantowania jej realnego, czynnego prawa udziału w każdym etapie postępowania (w tym postępowaniu dowodowym), prawodawca zastrzegł w art. 78 § 1 k.p.a., iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może wprawdzie nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w czasie przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, ale tylko jeśli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami i nie ma znaczenia dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego, w odwołaniu od decyzji organu administracji I instancji, wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie uwzględniło tego wniosku, ponieważ materiał dowodowy zawiera już taki dowód, stanowiący - w jego opinii - wystarczającą podstawę do ustalenia określonych faktów i okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie może się zgodzić ze stanowiskiem organu administracji, iż żaden przepis postępowania nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego, jeżeli materiał dowodowy zawiera już taki dowód. Nie można bowiem interpretować art. 78 § 2 k.p.a., jako podstawy do odmowy uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu, którego celem jest obalenie tezy wynikającej z innego środka dowodowego. Dopuszczalna jest odmowa uczynienia zadość żądaniu strony wyłącznie w stosunku do dowodu, którego strona nie zgłaszała w toku postępowania dowodowego lub dotyczącego tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony, która dowód zgłasza. Jeśli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłoszony na tezę odmienną od przyjętej przez organ administracji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, dowód taki powinien być dopuszczony. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Postanowienie to nie zwalnia jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 roku, sygn. akt OSK 459/05, opubl. LEX nr 206473). W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii, w szczególności poprzez sprawdzenie przesłanek, na jakich oparto się w opinii, w oparciu o przesłanki wiedzy, doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Nie sposób się także zgodzić z organem administracji, iż w celu udowodnienia swoich twierdzeń, że wartość nieruchomości podlegającej podziałowi przed i po podziale nie zmieniła się, strona winna przedstawić własną wycenę, jako dowód przeciwny. Jak już wyżej wskazano obowiązek ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji. Strona postępowania zobowiązana jest wprawdzie do współpracy z organem przy ustalaniu stanu faktycznego, a w szczególności przy gromadzeniu materiału dowodowego, to jednak nie można na nią przerzucać obowiązku udowodnienia okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Wyrazem obowiązku współpracy strony w ustaleniu stanu faktycznego jest uprawnienie z art. 78 § 1 k.p.a., tj. prawo żądania przeprowadzenia określonego dowodu, z którego to uprawnienia strona skarżąca skorzystała. Nie można także zapominać, iż przedłożona przez stronę opinia osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, a która nie została sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie, byłaby wyłącznie wyrazem stanowiska procesowego strony. Opinia taka nie ma charakteru opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż w toku postępowania administracyjnego organ administracji II instancji odmawiając przeprowadzenia dowodu na okoliczność przeciwną do tezy dowodowej ustalonej na podstawie operatu szacunkowego, którego przeprowadzenia zażądała strona postępowania, dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Stan faktyczny w sprawie ustalono zatem na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a zastosowanie prawa materialnego było przedwczesne. W ocenie Sądu powyższe uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia art. 143-148a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest chybiony. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego przepis art. 98a § 1 przedmiotowej ustawy stanowi wyłączną materialnoprawną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi. Przepis ten, zawierając w zdaniu trzecim odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3, wprost określa zakres stosowania przepisów rozdziału 7 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie. Na zakończenie Sąd pragnie podnieść, iż podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi było ustalenie zwiększenia wartości działki o nr 55/5 na skutek połączenia jej z działką nr 55/1. Organy administracji w żaden sposób nie odniosły się jednak do zarzutu strony skarżącej, iż wzrost wartości tej działki spowodowany był poprawą dostępu do mediów na skutek połączenia z nieruchomością nienależącą do osoby, dla której ustalono opłatę adiacencką. Zdaniem Sądu powyższa okoliczność wymagała rozważenia, czy ustalenie opłaty adiacenckiej dla osoby, po stronie której nie nastąpiło przysporzenie majątkowe na skutek podziału nieruchomości jest zgodne z wykładnią celowościową art. 98a ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 152 przedmiotowej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji II instancji obowiązany jest ponownie się odnieść do zgłoszonego przez stronę skarżącą wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału z uwzględnieniem postanowień art. 78 k.p.a. oraz rozważyć zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej dla skarżącego w świetle celu regulacji zawartej w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.