II SA/Łd 494/08

Dnia 22 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do właściwego stanu technicznego budynku oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]) Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania C. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w P. z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]), nakazującej C. S. – właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. S. [..] w P. wykonanie określonego zakresu robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do właściwego stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S.[..]w P. (działka nr ewid. [...]) wskazanych w załączniku do decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił zakres prac w ten sposób, że na poziomie parteru budynku nakazał: - zdemontować w ścianie od strony posesji nr 21 (ściana południowa) główne drzwi wejściowe do budynku i okno w pomieszczeniu gospodarczym, - w otwór okienny wstawić luksfery, - wstawić nowe drzwi wejściowe o klasie odporności ogniowej EI 30, natomiast na poziomie piętra budynku: - zdemontować od strony posesji nr 21 (ściana południowa) okna i drzwi balkonowe, - podmurować podokiennik w drzwiach balkonowych do wysokości istniejącego parapetu (cegłą ceramiczną kl. 100 na zaprawie cementowo – wapiennej i otynkować obustronnie tynkiem cementowym), - w otwory okienne wstawić luksfery, - w pokoju w ścianie zachodniej osadzić nowe okno o wymiarach 150 cm x 150 cm: - osadzić nadproże z kształtowników stalowych 3 I140 i osiatkować, - wykuć otwór okienny, - osadzić okno, - osadzić zewnętrzny parapet z blachy stalowej, ocynkowanej, - otynkować ościeża tynkiem cementowo – wapiennym. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił termin wykonania tych prac do dnia 31. grudnia 2008 r.. Organy odwoławczy wydając powyższą decyzję ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]) Wojewoda Ł. stwierdził na wniosek R.Z. nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] r. (znak: [...]) udzielającej C. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. S. [...] w P. Badana w trybie nadzoru decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu – obowiązującego w dacie jej wydania – przepisu par. 20 zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29. czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44, ze zm.), który to przepis określa minimalne odległości obiektu od granicy działki oraz obiektów na działce sąsiedniej. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (znak: [...]). W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązany był do prowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...] (znak: [...]) zobowiązującą C. S. na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej budynku mieszkalnego w stosunku do granic nieruchomości, inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej, orzeczenia o stanie technicznym ze szczególnym uwzględnieniem zbliżenia ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi do południowej granicy nieruchomości oraz projektu robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...]w P., w terminie do dnia 30 czerwca 2003 r. W wyniku postępowania odwoławczego Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji w części merytorycznej, uchylił zaś ją w części dotyczącej terminu jej wykonania i orzekł o nowym terminie wykonania obowiązku – do dnia 30. listopada 2003 r.. Dalej organ odwoławczy ustalił, iż C. S. nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, wydał na podstawie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo Budowlane decyzję z dnia [...] r., Nr [...] (znak [...]), zobowiązującą skarżącego do zamurowania otworów okiennych i drzwiowych w południowej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w P., zbliżonej do granicy z działką Nr 392 na odległość 2,57 m, oraz do wykonania otworu drzwiowego (drzwi wejściowe do budynku) w sposób wypełniający warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 690 ze zm.), w terminie do dnia 30. maja 2004 r.. W wyniku rozpatrzenia odwołania C. S. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał C. S. zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w południowej ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości, ścianą z cegły o grubości minimalnej 12 cm lub luksferami, z wyjątkiem otworu drzwiowego wejściowego do budynku oraz wymianę istniejących drzwi drewnianych wejściowych do budynku na drzwi o odporności ogniowej EI 30, wyposażone w samozamykacz, w celu wypełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w terminie do dnia 31 sierpnia 2004 r.. Nadto organ zobowiązał C. S. do prowadzenia robót pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, prowadzenia dziennika budowy, prowadzenia robót w sposób bezpieczny oraz chroniący uzasadnione interesy osób trzecich, powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o planowanym terminie rozpoczęcia robót na 7 dni przed rozpoczęciem robót, powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu robót niezwłocznie po ich zakończeniu, uzyskania po zakończeniu budowy, pozwolenia właściwego organu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W wyniku rozpatrzenia skargi C. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 283/04 uchylił decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...](znak [...]) oraz poprzedzające ją decyzje Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] (znak [....]) oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r., Nr [...] i z dnia [...]r., Nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd administracyjny wskazał, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy art. 51 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, co oznacza brak podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 24. października 1974 r., w związku z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], zobowiązał C. S. do wpłaty kwoty 2000 zł tytułem zaliczki na koszty postępowania administracyjnego obejmującego wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] r., Nr [...]. Po uzyskaniu w drodze egzekucji administracyjnej wymaganej kwoty organ pierwszej instancji zlecił wykonanie żądanych opracowań, stanowiących uzupełnienie dokumentów, których przedłożenie nakazane było postanowieniem dowodowym z dnia [...] r., Nr [...]. Następnie organ odwoławczy ustalił, że z przedłożonego opracowania zatytułowanego "Orzeczenie o stanie technicznym wraz z projektem robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku przy ul. S. [...] w P. do stanu zgodnego z przepisami ze szczególnym uwzględnieniem odległości ściany budynku od granicy nieruchomości sąsiedniej przy ul. S. [...], w której znajdują się otwory okienne w kontekście wymagań ochrony p/pożarowej" wynika, iż w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem niezbędnym jest wykonanie następujących robót budowlanych: na poziomie parteru budynku: - zdemontować w ścianie od strony posesji nr 21 (ściana południowa) główne drzwi wejściowe do budynku i okno w pomieszczeniu gospodarczym, - w otwór okienny wstawić luksfery, - wstawić nowe drzwi wejściowe o klasie odporności ogniowej El 30, na poziomie piętra budynku: - zdemontować od strony posesji nr 21 (ściana południowa) okna i drzwi balkonowe, - podmurować podokiennik w drzwiach balkonowych do wysokości istniejącego parapetu (cegłą ceramiczną kl. 100 na zaprawie cementowo-wapiennej i otynkować obustronnie tynkiem cementowym), - w otwory okienne wstawić luksfery, - w pokoju w ścianie zachodniej osadzić nowe okno o wymiarach 150 cm x 150 cm: o osadzić nadproże z kształtowników stalowych 3 I 140 i osiatkować, wykuć otwór okienny, osadzić okno, osadzić zewnętrzny parapet z blachy stalowej ocynkowanej, otynkować ościeża tynkiem cementowo – wapiennym. Ponadto organ wskazał, iż powyższa dokumentacja zawiera stwierdzenie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, o zgodności projektu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu odwoławczego, ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności "Orzeczenia o stanie technicznym robót budowlanych (...)", pozwala zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, który stwierdził, że po wykonaniu robót budowlanych nakazanych zaskarżoną decyzją spowoduje, że budynek mieszkalny zlokalizowany na nieruchomości przy ul. S. [...] w P. będzie spełniał wymogi określone w przepisach techniczno – budowlanych obowiązujących zarówno w czasie budowy, a więc przepis par. 20 zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemyski Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, jak i obecnie obowiązujących, to jest w przepisie par. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ wskazał, iż wskazany w powyższym orzeczeniu zakres robót pozwoli na zachowanie walorów użytkowych pomieszczeń, z którymi związane są roboty. W dniu [...] r. C. S. wywiódł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi. Jednakże w skardze wniósł o uchylenie decyzji [...]i Nr [...] z dnia [...] r. wydanych przez Wojewodę Ł. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. S.[...]w P. Wskazał, że budynek będący przedmiotem postępowania, wybudował zgodnie z prawem oraz komisyjnym odbiorem. W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy zaznaczyć, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4. maja 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 283/04 uznać wypada, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 51 ust. 1 punkt 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Norma ta obliguje organ administracji do wydania w terminie 2 miesięcy decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości chociażby w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż trafne jest stanowisko organów administracji, iż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, istotą niniejszego postępowania jest doprowadzenie budynku mieszkalnego skarżącego do stanu zgodnego z prawe. Ponadto uwzględniając zawarte powyżej uwagi tyczące treści przepisu art. 153 p.p.s.a. prawidłowo organy nadzoru budowlanego za podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie uznały przepis art. 51 ust. 1 punkt 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z tego punktu widzenia sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto organy administracji prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie, w szczególności należy zwrócić uwagę na treść orzeczenia o stanie technicznym wraz z projektem robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku skarżącego do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności w kontekście wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Orzeczenie to opracowane zostało przez osoby do tego uprawnione i zawiera wskazania co do zakresu prac budowlanych niezbędnych do wykonania w przedmiotowym budynku, tak aby mógł on spełniać warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki mieszkalne. Zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w budynku skarżącego nie był kontestowany w toku postępowania administracyjnego. W skardze do sądu kwestii tej skarżący też nie poświęcił jakiejkolwiek uwagi. Wskazany w powyższej "ocenie technicznej" zakres robót budowlanych stanowił podstawę do nałożenia na skarżącego – decyzją organu odwoławczego – określonych obowiązków. Jest niewątpliwe, iż nałożone obowiązki swe źródło mają w przepisach par. 12, 13, 60, 271 i 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a skoro tak, to trudno dopatrzeć się naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów o charakterze technicznym, warunkujących możliwość takiego dostosowania przedmiotowego budynku aby było możliwe legalne jego dalsze użytkowanie. Zapewne nie można wykluczyć – rzecz jasna jedynie w pewnym zakresie – innego ukształtowania obowiązków nałożonych ostatecznie na skarżącego decyzją organu odwoławczego. Skoro jednak w toku niniejszego postępowania nie została opracowana – w szczególności na zlecenie samego inwestora – ocena techniczna, która uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) inaczej (odmiennie) określałaby zakres obowiązków inwestora, to za wiążącą uznać wypada tą ocenę techniczną, która w toku sprawy administracyjnej została opracowana i stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego należy także podnieść, iż powyższa ocena techniczna nigdy nie była przedmiotem krytycznej analizy ze strony skarżącego. Inwestor co prawda sprzeciwiał się samemu wykonaniu tejże oceny, ale kwestia ta została przesądzona innym rozstrzygnięciem administracyjnym i w niniejszej sprawie podnoszone w tym zakresie zarzuty nie mogą być uznane za doniosłe. Tak więc konkludując wypada wskazać, iż jeśli skarżący nie zgadzał się z wnioskami opinii, to winien swe zarzuty zgłosić w toku postępowania administracyjnego, czego nie uczynił. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż w sposób zasadniczy przekraczają one kognicję sądu w niniejszym postępowaniu, tym samym są one chybione i w żadnym razie nie nadają się do zwalczania przed sądem zaskarżonej decyzji. Skarżący wnosi bowiem o uchylenie decyzji, których sąd nie bada i nie może badać w niniejszym postępowaniu. Z tego punktu widzenia prezentowane w skardze orzeczenie Sądu Najwyższego nie ma i nie może mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. D.T.