II SA/Łd 494/09

Dnia 2 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. dnia [...] o odmowie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz R. N. na okres świadczeniowy od 1 października 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wyczerpująco zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, odnosząc się do płynących z niego wniosków w uzasadnieniu, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Prezydent Miasta Ł. powinien zatem ponownie przeanalizować sytuację dochodową i rodzinną strony i ustalić jej faktyczny dochód, następnie zaś dochód na osobę w rodzinie w 2007r. i w zależności od dokonanych ustaleń przyznać lub odmówić przyznania wnioskowanych świadczeń. Wskazano, że organ pierwszej instancji do dochodu uzyskanego w 2007r. przez rodzinę Pani A.B., matki R. N., doliczył alimenty na dziecko w wysokości 4 800 złotych (t.j. po 400 zł miesięcznie), stosownie do wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] a, w ocenie Kolegium, sam fakt zasądzenia alimentów, nie jest równoznaczny z ich otrzymaniem, tym bardziej, że strona w oświadczeniu o dochodzie członków rodziny, niepodlegającym opodatkowaniu, uzyskanym w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres świadczeniowy, wykazuje zerowy dochód z tego tytułu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] powtórnie odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – R. N.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 k.p.a., art. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7.września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 1, poz. 7), § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28.lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. nr 136, poz. 855) oraz art. 3 pkt 1 lit. c, pkt 2 i pkt 23 ustawy z dnia 28. listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Organ pierwszej instancji ustalił, iż miesięczny dochód w rodzinie A. B. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 860,82,-zł, tym samym świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje. Do dochodu rodziny doliczono bowiem alimenty zasądzone na rzecz R. N. wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...], ze względu na brak zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o uzyskaniu alimentów niższych niż ustalone w tytule egzekucyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. B., podnosząc, że nie otrzymuje alimentów od ojca dziecka – Z. N. od sierpnia 2000r. zaś Z. N. przebywa w zakładzie karnym za niepłacenie alimentów na rzecz jej syna oraz córki z poprzedniego małżeństwa, w związku z tym wszystkie koszty związane z utrzymaniem syna spoczywają na niej. Decyzją z dnia [...] nr SKO [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. dnia [...] zasądzono alimenty na rzecz R. N. w wysokości 400 zł miesięcznie płatne do rąk matki A. B., poczynając od dnia 22.lutego 2000r. Na wniosek wierzycielki – A. B., postanowieniem z dnia [...] umorzono postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Zatem w 2007r. nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne na rzecz A. B., wobec czego nie spełniony jest postulat zawarty w § 13 wskazanego wcześniej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28.lipca 2008r., brak jest bowiem zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o całkowitej bezskuteczności egzekucji alimentów. Ponowny wniosek o egzekucję alimentów został złożony przez A. B. w dniu 25.sierpnia 2008r., czyli komornik sądowy od tej dopiero daty rozpoczął egzekucję na rzecz uprawnionego do alimentów R. N.. Wobec tego zaś, zdaniem Kolegium, dochód rodziny A. B. za 2007r. został ustalony w oparciu o zaświadczenie z Urzędu Skarbowego Ł., skorygowany stosownie do wymienionego rozporządzenia o składki na ubezpieczenie zdrowotne i wynosi 15. 859, 71 zł. Do dochodu zostały doliczone alimenty na syna R. N. w wysokości 4. 800 zł, zatem łączny dochód rodziny w 2007r. wyniósł 20.659,71,-zł. Wobec faktu, że rodzina wnioskodawczyni składa się z dwóch osób, dochód miesięczny na osobę - 860,82,-zł., przekracza ustawowe kryterium dochodowe, przez co prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. B. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazała ponadto, że nie rozumie, dlaczego, w toczącym się postępowaniu administracyjnym, kwota alimentów, zasądzonych wyrokiem sądowym, (faktycznie nieotrzymanych) raz jest wliczana do dochodu, a kolejnym razem nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2.września 2009r. skarżąca przedłożyła kopię informacji komornika sądowego o wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego za 2007r., opatrzoną datą 1.września 2009r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Opierając się na tak zakreślonej kognicji, konieczne było wyeliminowanie z o obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. W świetle brzmienia art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7.września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie budzi wątpliwości, iż odpowiednio dochód i dochód rodziny na potrzeby tejże ustawy winien być definiowany w oparciu o regulacje ustawy z dnia 28.listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Te zaś do dochodu zaliczają m.in. alimenty na rzecz dzieci (art. 3 lit c tiret 14). W myśl delegacji ustawowej, zawartej w art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego umocowany został do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wstrzymywania jego wypłaty; 2) sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego; 3) wzorów: a) wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, b) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, c) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia, d) zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierającego informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych świadczeń alimentacyjnych - kierując się koniecznością sprawnego przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zapewnienia właściwej do nich dokumentacji . Rozporządzeniem z dnia 28.lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej, realizując wskazaną wyżej delegację, określił m.in., że w przypadku gdy członek rodziny ma ustalone prawo do alimentów, ale ich nie otrzymuje lub otrzymuje w wysokości niższej od ustalonej w tytule egzekucyjnym, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości, udokumentowane przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne w zaświadczeniu o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów, w przypadku uzyskania alimentów niższych niż ustalone w tytule egzekucyjnym (§13 pkt 1 powołanego rozporządzenia) Nie oznacza to wszakże, iż regulacja wspomniana wprowadziła zasadę "wyłącznego" dowodzenia powyższej okoliczności zaświadczeniem organu egzekucyjnego o "nieotrzymywaniu" alimentów, tworząc swoistą "formalną teorię dowodową". Taka interpretacja powołanego przepisu, sprzeczna z delegacją ustawową, zawartą w art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, pozostawałaby bowiem sprzeczności z treścią przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanych w sprawach dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nieuregulowanych odmiennie w przepisach ustawy (art.25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Wyrażona w Kodeksie postępowania administracyjnego zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) polega zaś na tym, by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz jego wnikliwa analiza jest natomiast obowiązkiem organu, wynikającym wprost z treści art. 7 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w toku postępowania administracyjnego legitymowała się zaświadczeniem komornika sądowego, iż w 2007r. nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego na wniosek ustawowej przedstawicielki wierzyciela. Z zaświadczenia tego nie wynika zatem, czy syn skarżącej otrzymywał czy też nie należne mu alimenty i ewentualnie w jakiej wysokości. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie wspomnianej, istotnej dla załatwienia sprawy okoliczności, na podstawie innych dostępnych środków dowodowych. Prosta konkluzja, iż brak "zaświadczenia o całkowitej bezskuteczności egzekucji" uprawnia do zaliczenia do dochodu rodziny skarżącej za 2007r. alimentów, zasądzonych wyrokiem sądowym, bez należytej oceny innych zgromadzonych w sprawie dowodów (w tym oświadczeń samej skarżącej) jest wadliwa. Bezskuteczność egzekucji, dotyczy bowiem spełnienia przesłanki uprawniającej do ubiegania się o przyznanie świadczenia (art.15 ust.4 pkt 3 lit b), przy czym definicja ustawowa tego pojęcia zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy nie dotyczy sposobu dokumentowania dochodu w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. Niezależnie od tego wskazać należy, iż zaległe alimenty mogą być egzekwowane do czasu ich przedawnienia, zatem fakt, iż w 2007r. nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu o bieżące należności z tego tytułu nie oznacza, że nie będzie prowadzone w okresie późniejszym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast na charakter uchylonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie, organy administracji winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, uwzględniając zawarte wyżej wskazania, dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego. M.O.