II SA/Łd 494/15

Dnia 6 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 roku sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...], odmawiające A S.A. w Ł. przywrócenia terminu do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z [...], nr [...], dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "B" Sp. z o.o. w Ł. pozwolenia na budowę hali produkcyjnej dla linii recyklingu butelek PET z infrastrukturą obejmującą boks na kontenery na odpady i zewnętrzne instalacje wodno-kanalizacyjna i elektroenergetyczną, do zrealizowania na działkach o nr ewid. 399/24, 399/48, położonych w Ł. przy ul. A 4. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B" Sp. z o.o. w Ł. pozwolenia na budowę powyższej inwestycji. W dniu 31 maja 2013 roku ww. decyzja stała się ostateczna. Następnie wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 8 października 2014 roku, który wpłynął do organu I instancji dnia 10 października 2014 roku, A S.A. w Ł., wystąpiły o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2013 roku oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji, wskazując jako podstawę prawną żądania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazały, iż nieruchomości należące do A S.A. leżą w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Linia energetyczna jak i wodociągowa, za pośrednictwem których dostarczane były media do nieruchomości wnioskodawcy zostały zniszczone, o czym organ był informowany w oddzielnych pismach. Wnioskodawca wskazał, że o decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie dowiedział się z pisma PINB w Ł. z 29 września 2014 roku, doręczonego 2 października 2014 roku. Z uwagi na braki formalne wniosku (brak podpisu zgodnego z reprezentacją firmy określoną w KRS) Starosta [...] wezwał wnioskodawcę do jego uzupełnienia. W związku z powyższym 24 października 2014 roku wpłynął do organu właściwie podpisany wniosek, w którym wnioskodawca ponowił żądania zawarte we wniosku wcześniejszym, informując iż o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się dopiero 16 października 2014 roku, z pisma Starosty [...] z 14 października 2014 roku. Mając na uwadze fakt podania przez Wnioskodawcę dwóch różnych dat, w których dowiedział się o decyzji, Starosta [...] wystąpił pismem z 25 października 2014 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o informację, czy w toku prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego wnioskodawca uzyskał wiedzę na temat wydania przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na przedmiotową budowę. W odpowiedzi na ww. pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił Starostę [...], iż w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...] zawarta została informacja o udzieleniu przez Starostę [...] firmie "B" Sp. z o.o., pozwolenia na budowę hali produkcyjnej, decyzją z dnia [...] 2013 roku, nr [...]. Organ nadzoru budowlanego załączył uwierzytelnioną kopię postanowienia nr [...] wraz z kopią zwrotnego potwierdzenia odbioru tego postanowienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego postanowienia wynika, iż zostało ono doręczone do siedziby firmy A S.A. w Ł. w dniu 25 czerwca 2014 roku. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...], nr [...], Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Staroty [...] z [...] 2013 roku, nr [...]. Zażalenie, na powyższe postanowienie do wniosła A S.A. w Ł., domagając się jego uchylenia w całości i w tym zakresie orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W zażaleniu tym skarżąca wniosła ponadto, na podstawie art. 58 k.p.a. o przywrócenie terminu do wznowienia postępowania, uzasadniając, iż strona bez własnej winy mogła uznać, że kwestia poprawności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatrywana jest w ramach postępowania przez PINB. Z treści postanowienia nie wynikało, że decyzja pozwolenia na budowę jest decyzją ostateczną. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Staroty [...] z [...] 2013 roku, nr [...], został przekazany Staroście [...], jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Starosta [...] postanowieniem z [...], nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wznowienia postępowania w ww. sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewody [...] wniosła A S.A. w Ł. Wojewoda [...] powołując się na treść art. 148 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji; istotne jest aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...]roku, nr [...] wynika, że zawiera ono informację o wydanej przez Starostę [...] decyzji z [...] 2013 roku, nr [...], o udzieleniu firmie "B" Sp. z o.o. przedmiotowego pozwolenia na budowę, które doręczone zostało do siedziby wnioskodawcy 25 czerwca 2014 roku. Organ II instancji uznał, że w kontekście przesłanki określonej w art. 148 § 2 k.p.a., której spełnienie warunkuje wznowienie postępowania, wnioskodawca 25 czerwca 2014 roku dowiedział się o decyzji zatem z tym dniem zaczął biec termin miesięczny, o jakim mowa w tym przepisie, który upłynął 25 lipca 2014 roku. Wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać wniesiony do organu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, o czym stanowi art. 58 § 2 k.p.a. Dalej Wojewoda podkreślił, że instytucja przywrócenia terminu przewidzianego w art. 58 i art. 59 k.p.a. jest instytucją prawa procesowego. Ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w art. 58 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, na podstawie przeprowadzonej analizy dat, wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony z uchybieniem 7 dniowego terminu, o którym jest mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Dlatego należało utrzymać postanowienie organu I instancji, odmawiające przywrócenia terminu do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] 2013 roku, nr [...]. Wojewoda dodał, że terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami zawitymi. Ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, przede wszystkim utratę prawa do skutecznego wniesienia prośby o wznowienie postępowania. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła A S.A. w Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu o rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a ponadto art. 58 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu naruszeniem 7 dniowego terminu do wniesienia wniosku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dniem, w którym skarżąca dowiedziała się o uchybieniu terminu jest dzień doręczenia postanowienia Starosty [...] odmawiające wznowienia postępowania, tj. 17 listopada 2014 roku. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu 24 listopada 2014 roku z zachowaniem terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła także, że składając wniosek o wznowienie postępowania działała w przekonaniu, iż składa go w terminie. Wynika to z faktu, że właściwie wszystkie rozstrzygnięcia dokonane przez Starostę [...] w zakresie prowadzonej inwestycji na działkach sąsiednich zapadają z pominięciem skarżącej jako strony. Są to działania błędne, o czym świadczyć może fakt, że skarżąca została uznana w sprawie dotyczącej rozbiórki za stronę w wyniku postępowania wznowieniowego. Fakt, iż organ administracji działał z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie powinien w państwie prawa wpływać negatywnie na interesy stron. Skarżąca wyjaśniła także, że w dniu 8 października 2014 roku, z przyczyn leżących po stronie organów administracyjnych i swoistej dezinformacji oraz różnych sprzecznych informacji pochodzących od miejscowych urzędników działała w przekonaniu, iż dokonuje czynności z zachowaniem terminu. Zwłaszcza, że postanowienie PINB w Ł. nr [...], na które powołuje się Starosta [...] dotyczy robót ziemnych, które jak informował PINB, nie były robotami budowlanym a jedynie niwelacją terenu. Skarżąca nawet nie przypuszczała, że inwestycja polegająca na budowie wielkiej hali produkcyjnej, bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomościami skarżącej, postawionej w pobliżu granicy działek, można zrealizować bez wiedzy bezpośrednich sąsiadów. O rzeczywistym zakresie inwestycji i wynikającym z tego obszarze oddziaływania obiektu, który uprawniał skarżącą do posiadania statusu strony na podstawie ustawy Prawo budowlane skarżąca dowiedziała się później i w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Sam fakt, że skarżąca dowiedziała się o decyzji i jednocześnie będąc zapewnianą przez lokalnych urzędników, że stroną na pewno nie jest, mógł wprowadzić skarżącą w błąd. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca sądziła, że wniosek określony w art. 145 k.p.a. zastał złożony w terminie. Dodatkowo skarżąca zaznaczyła, że początkowo nie mogła przypuszczać, że przedmiot rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę może jej dotyczyć. Skoro organ popełnił błąd, a obszar oddziaływania obiektu został błędnie wyznaczony, to obarczanie skarżącej wszystkimi negatywnymi konsekwencjami jest, w jej ocenie, co najmniej nieuzasadnione. Niemniej jednak skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie PINB, zachowując należytą staranność, którego treść zmierzała do żądania wznowienia postępowania. Zatem postanowienie Starosty [...] powołujące się na niespełnienie przesłanki formalnej wskazanej w art. 58 § 2 k.p.a. było bezpodstawne. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przywrócenie terminu jest zatem instytucją procesową, mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Jest ono dopuszczalne, po spełnieniu przesłanek, opisanych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., które muszą wystąpić łącznie. Należy doń w pierwszym rzędzie uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku jej winy w uchybieniu terminu. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. (Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J.Jodłowskiego i K.Piaseckiego, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1989, tom 1, s.274) O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Do okoliczności faktycznych, uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Niezależnie od tego podnieść należy, iż konieczną przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie nieprzywracanego terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi 7 dni. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, iż skarżąca Spółka o decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013r., udzielającej B Sp. z o.o. w Ł. pozwolenia na budowę hali produkcyjnej dowiedziała się w dniu 25 czerwca 2014r. Jak wskazała wszakże, pozostawała w przekonaniu, że "kwestia poprawności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatrywana jest w ramach postępowania przez PINB". Z treści doręczonego jej postanowienia organu nadzoru budowlanego nie wynikało też, że decyzja pozwoleniowa ma charakter ostateczny, zaś skarżąca wychodziła z założenia, iż organy administracji publicznej działają w oparciu o zasadę praworządności. Wniosek o wznowienie postępowania został przezeń sporządzony w dniu 8 października 2014r. zaś złożony w dniu 9 października 2014r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Wniosek o przywrócenie terminu zawarty został natomiast w zażaleniu, wniesionym w dniu 24 listopada 2014r. Rozważenia wymagała zatem w pierwszej kolejności kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, w świetle podnoszonej przez stronę skarżącą argumentacji, iż wiedzę o uchybieniu terminowi powzięła dopiero w dacie doręczenia jej postanowienia Starosty [...] z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania z tej przyczyny (tj. w dniu 17 listopada 2014r.). Złożenie przeto wniosku o przywrócenie terminu w dniu 24 listopada 2014r. czyni zadość wymaganiu art. 58 § 2 k.p.a. w tym zakresie. Organy uznały natomiast, iż termin ten upłynął bezskutecznie z dniem 8 października 2014r. (data sporządzenia wniosku o wznowienie), bowiem winien on zostać złożony wraz z wnioskiem restytucyjnym tj. wnioskiem o wznowienie postępowania. Uchybienie terminowi czyniło zaś złożony wniosek niezasadnym, bez potrzeby rozważania pozostałych przesłanek, uzasadniających żądanie. Konkluzję tę należy, co do zasady podzielić, zwłaszcza w kontekście poczynionych przez organy ustaleń, na temat daty powzięcia przez stronę wiadomości o wydaniu decyzji pozwoleniowej ([...]) oraz okoliczności przytaczanych przez samą skarżącą dla uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jeśli bowiem okoliczność tę stanowi, wskazywane we wniosku, pozostawanie w błędnym przekonaniu, iż to organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie, wniosek o wznowienie postępowania, datowany na dzień 8 października 2014r. a kierowany do organu właściwego, wskazuje na odpadnięcie przyczyny uchybienia terminowi, najpóźniej w tejże dacie. Tym samym, jak trafnie podniesiono w decyzji organu I instancji, wniosek o przywrócenie terminu winien być złożony wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, najpóźniej zaś w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia. Podnoszona przez stronę skarżącą argumentacja, wskazuje natomiast na subiektywne przekonanie o terminowości złożonego wniosku, co przeczy okolicznościom wskazywanym przezeń jako podstawa żądania przywrócenia terminu (przekonanie o postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, brak wiedzy o ostateczności decyzji). Skoro bowiem w dacie doręczenia skarżącej postanowienia organu nadzoru budowlanego z dnia [...], pozostawała ona w błędnym przekonaniu, iż "kwestia poprawności decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatrywana jest w ramach postępowania przez PINB" co, wedle treści wniosku, stanowiło przyczynę uchybienia terminu, najpóźniej w dniu sporządzenia wniosku o wznowienie postępowania posiadała już obiektywną wiedzę tak o ostateczności decyzji jak i o organie właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym też, odpadła przyczyna uchybienia terminu. Okoliczność, iż skarżąca utożsamia ją z datą doręczenia postanowienia Starosty [...] z dnia [...] jest dla powyższej oceny bez znaczenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje bowiem pogląd, iż subiektywne przekonanie o terminowości dokonanej czynności musi wynikać z okoliczności sprawy. Nie jest zatem wystarczające odwołanie się w tym zakresie do daty doręczenia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, jeżeli przeczy mu samo formułowane przez stronę uzasadnienie żądania. W tym kontekście, jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonego postanowienia, ocena okoliczności, mających uzasadniać brak winy w uchybieniu terminu, ma znaczenia drugorzędne. W świetle wszakże zaprezentowanych wyżej poglądów na temat braku winy w niedopełnieniu obowiązku, przytoczone przez stronę skarżącą okoliczności (przekonanie o postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, brak wiedzy o ostateczności decyzji czy też założenia skarżącej wywodzone z zasad postępowania administracyjnego), zdają się być niewystarczające dla skutecznego ekskulpowania się przezeń od skutków zaniechań procesowych. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. LS