II SA/Łd 494/18

Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Świderska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 roku sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. z Kancelarii Radców Prawnych w Ł. przy Al. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2017 r. D. K., pełniąca funkcję spokrewnionej rodziny zastępczej dla wnuczki W. K., wystąpiła o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki zastępczej, mianowicie na pokrycie kosztów pilnego remontu łazienki i w.c. W uzasadnieniu strona opisała zaistniały stan faktyczny oraz sytuację materialno-bytową. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] odmówił D. K. przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 534/17 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Nr [...] z dnia [...]. Pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. D. K. ponownie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia na pokrycie zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki nad małoletnią W. K. z przeznaczeniem na remont łazienki i w.c. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż stan łazienki, w której zamierza przeprowadzić remont jest tragiczny. Podniosła, iż w 2017 r. otrzymała decyzję odmowną, co było podyktowane w szczególności brakiem funduszy po stronie organów. W dalszej części uzasadnienia odwołała się do treści art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz do wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 534/17. Postanowieniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo - nad dzieckiem W. K.. Na powyższe postanowienie D. K. wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi tożsamość sprawy (podmiotowa, przedmiotowa w zakresie stanu faktycznego i prawnego), w sytuacji gdy wniosek z dnia 4 stycznia 2018 r. oparty jest o nowy stan faktyczny. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo. Pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych ma charakter złożony, ponieważ składają się na nią świadczenia o charakterze okresowym oraz jednorazowe. W ramach tej pomocy można wyróżnić świadczenia zasadnicze i specjalne. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzicom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków z tym związanych. Świadczeniami specjalnymi są te, które przyznawane są rodzinie zastępczej w momencie przyjęcia dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego. Organ wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia odmowy wszczęcia postępowania zainicjowana wnioskiem z dnia 4 stycznia 2018 r. W ocenie Kolegium wywód organu I instancji w kontekście kwestii możliwości wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61 a § 1 K.p.a. Organ zaznaczył, że sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącej z dnia 4 stycznia 2018 r. o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki nad małoletnią W. K., związanych z remontem łazienki i w.c., złożonym w trybie art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Motywując swoje wystąpienie D. K. wskazała na trudną sytuacją finansową. Zaznaczyła, że jest to zdarzenie nagłe i niespodziewane. Zamontowane kafle zaczęły lawinowo odpadać, zagrażając jej i wnuczce. Okoliczności te - powołane we wcześniejszym wniosku skarżącej o przyznanie przedmiotowego świadczenia - były już przedmiotem oceny organu I instancji przy wydaniu decyzji z dnia [...] Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] Nr [...], na którą skarga złożona przez stronę została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 534/17. Skarżąca ani we wniosku ani w złożonym zażaleniu na zaskarżone postanowienie organu I instancji, nie powołała nowych okoliczności i merytorycznych argumentów w stosunku do tych, które powoływała w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Kolegium, a które mogłyby mieć znaczenie z punktu widzenia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia określonego w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Skarżąca we wskazanym wyżej wniosku wprost zresztą podnosi, że w 2017 r. otrzymała w tej sprawie decyzje odmowną, przywołuje także sygnaturę akt sprawy sądowej, pod którą rozpatrywana była skarga na ww. decyzję Kolegium. W ocenie skarżącej zmienił się stan faktyczny, bowiem podstawą odmowy przyznania jej przedmiotowego świadczenia w 2017 r. był brak środków po stronie organu na wskazany cel. Obecnie wystąpiła o przyznanie świadczenia w nowym roku budżetowym, w którym jednostka budżetowa posiada zabezpieczone środki finansowe na ten cel. Ze stanowiskiem tym Kolegium się nie zgodziło. Zdaniem organu stan prawny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przyznania świadczenia, o jakie skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia 4 stycznia 2018 r., nie uległ zamianie w stosunku do stanu będącego podstawą rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji w dniu [...], utrzymanego decyzją Kolegium z dnia [...]. Ponadto, okoliczności, na które powołuje się skarżąca w swym żądaniu, zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną Kolegium. Nadto, wbrew twierdzeniu skarżącej, jakkolwiek wskazano w decyzji na możliwości finansowe organu I instancji, to podstawą odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia był brak ziszczenia się przesłanek formalnych zawartych w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, niezbędnych do przyznania świadczenia we wnioskowanej formie. Przyjęto mianowicie, że konieczność remontu łazienki nie jest spowodowana wystąpieniem zdarzenia losowego lub innego zdarzenia w rozumieniu ww. przepisu. Stanowisko organów podzielił WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 534/17, stwierdzając, że za zdarzenie, o jakim mowa w ww. art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, nie może być uznane wieloletnie zużycie łazienki. Wobec tego Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego postąpił prawidłowo. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła D. K.. Zaskarżonemu postanowieniu Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., wskazując że przepisy te są normami obligującymi organ administracji do stosowania zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co ma wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustaleniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ dodał, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania z wniosku strony organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, sytuacją, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania jest okoliczność, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 8 K.p.a. organ uznał je za bezzasadne z uwagi na działanie organu zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] zostały wydane w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W nauce i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Sprawa z wniosku skarżącej z dnia 4 stycznia 2018 r. o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki zastępczej była już przedmiotem rozpoznania Starosty [...], który ostateczną decyzją z dnia [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 534/17 oddalił skargę D. K. na wspomnianą decyzję Kolegium z dnia [...]. Mając powyższe okoliczności na uwadze, rację przyznać należy organom administracji, że w sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 61a § 1 K.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ administracji publicznej stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tego też powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 K.p.a. prowadzi do uniknięcia ujemnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Materiał dowodowy zgromadzony do chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie wskazuje okoliczności innych niż wzięte przez organ pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie pierwotnego wniosku z 11 lutego 2017 r. Dlatego też nie ulega wątpliwości Sądu, że drugi wniosek został złożony w tym samym przedmiocie sprawy tj. remontu łazienki, w której zastosowanie znajdują te same przepisy prawa tj. art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017r., poz. 697 ze zm.). Okoliczności faktyczne sprawy również nie zmieniły się, o czym świadczy sama treść wniosku skarżącej, w którym strona przyznała, że "od jakiegoś czasu odpadają kafelki ze ścian w łazience i w.c. Pomieszczenia były wyposażone w 1985 r. i materiały się zużyły.". Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który kontrolował ostateczną decyzję Kolegium wydaną w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 11 lutego 2017 r. podkreślił, że wieloletnie zużycie łazienki nie jest zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy tj. nieoczekiwanym, nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i zapobieżenia, a tym samym niespodziewanym, wywodzącym się np. z siły wyższej niezależnej w większym bądź mniejszym stopniu od woli człowieka. Skarżąca nie wskazuje w swym wniosku innego zdarzenia niż to, które było już przedmiotem wydanych decyzji. Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji organów wydanych w 2017 r. oraz wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 534/17 mowa jest o braku możliwości finansowych organu I instancji, to jednak podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia był brak ziszczenia się przesłanek formalnych zawartych w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, niezbędnych do przyznania świadczenia we wnioskowanej formie. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z przytoczonych względów skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a oddaleniu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. 2016.1715 ze zm.). ał