II SA/Łd 495/10

Dnia 24 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz W. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, która miałaby zostać zrealizowana na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 2079/5, położonej w W., w gminie W.. W odwołaniu od tej decyzji właścicielka sąsiedniej nieruchomości – J. K. podniosła, że działka, dla której ustalono warunki zabudowy, ma szerokość 8 metrów i jest zbyt wąska, aby zabudować ją budynkiem mieszkalnym. Nadto graniczy ona z budynkiem mieszkalnym odwołującej się, który posiada duże okna, co w świetle regulacji § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 lutego 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) dodatkowo dyskwalifikuje planowaną inwestycję. Strona dodała także, iż od ponad 50 lat dzierżawi od Urzędu Miejskiego w W. działkę nr 2079/5, która służy poszerzeniu wjazdu na posesję stanowiącą jej własność. W konkluzji J. K. zawarła wniosek o sprzedaż jej działki nr 2079/5. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma obowiązku określenia miejsca usytuowania planowanego obiektu (inwestycji), lecz jedynie ustalić linie rozgraniczające teren inwestycji, na mapie w skali 1:500 lub 1:1000, co zostało w niniejszej sprawie zrealizowane. Dalej Kolegium wyjaśniło, że określenie usytuowania nowej zabudowy nastąpi dopiero na etapie ubiegania się przez Gminę W. o pozwolenie na budowę i dopiero wówczas będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaskarżona decyzja - zdaniem organu drugiej instancji - ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym wymóg, że planowana inwestycja nie może ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wskazano w niej również, jakie wymogi techniczne powinien spełniać projekt budowlany, aby w sposób dostateczny zabezpieczyć ochronę interesów skarżącej, jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Kolegium podniosło również, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, należąca do Gminy W. działka nr 2079/5 nie jest obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz właściciela sąsiedniej działki, zatem podniesiony w odwołaniu argument wykorzystywania owej działki przez J. K., jako dojazdu do własnej nieruchomości, nie może stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania. Natomiast ewentualna kwestia sprzedaży tej działki przez gminę na poszerzenie nieruchomości J. K. wykracza poza zakres przedmiotowy tego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 K.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W jej uzasadnieniu strona podniosła, że od ponad 50 lat dzierżawi działkę nr 2079/5, która jest ogrodzona płotem i stanowi całość gospodarczą z jej posesją, ponadto od kilkunastu lat czyni starania o jej wykup. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy wydał decyzję bez uprzedniego wezwania jej na rozprawę i wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym powierzchni działki czy jej szerokości. W ocenie strony skarżącej dla przedmiotowej nieruchomości nie powinny zostać ustalone warunki zabudowy. Wydanie decyzji w tym przedmiocie narusza bowiem jej prawa, jako właściciela działki sąsiedniej, przez co wartość jej nieruchomości została obniżona oraz narusza służące prawo do żądania wykupu nieruchomości na poszerzenie jej posesji bez przetargu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej w osobie radcy prawnego, który złożył pełnomocnictwo od J. K., poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wydane w niniejszej sprawie decyzje podlegają uchyleniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione zostały w skardze. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd jest zobowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu lub też to prawo narusza i w zależności od tej oceny, orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd ten nie orzeka ponadto o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do takiego naruszenia prawa, które rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej. Rozważania dotyczące przedmiotowej sprawy należy rozpocząć od wyjaśnienia, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta na wniosek inwestora art. 60 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. ). W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji poza sporem pozostaje fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła Gmina W.. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 11 a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z którego wynika, że burmistrz jest organem wykonawczym gminy i jako pracownik samorządowy jest zatrudniony na podstawie wyboru – art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych. Wobec powyższego - rozważenia wymaga okoliczność, czy w aktualnym stanie prawnym burmistrz W., który jest organem Gminy W., która to gmina jest jednocześnie wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, a także gdy zamierzona inwestycja dotyczy terenów będących własnością Gminy i Miasta W., nie powinien podlegać wyłączeniu w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym - tak jak w rozpoznawanej sprawie - brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, unormowana została w art. 61 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ). W pierwszej kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 tego rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( § 3 ust. 1 ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 ). Ponadto, stosownie do treści § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 2). W aktach niniejszej sprawy, znajduje się co prawda analiza, o której mowa powyżej, jednakże zarówno na jej podstawie, jak i w oparciu o wyniki tejże analizy sporządzone w formie tekstowej i graficznej, stanowiące załączniki decyzji Burmistrza W. z dnia [...], nie jest możliwa weryfikacja poprawności ustaleń odzwierciedlonych w owych wynikach, w tym w szczególności określenie, według jakich kryteriów ustalono parametry dla nowej zabudowy (np. szerokość elewacji frontowej, wysokość zabudowy, kąt nachylenia dachu). Ustalenia w tym zakresie powinny wynikać z konkretnych wyliczeń dokonanych przez organy, które winny zostać zawarte w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Nadto, na załączniku graficznym analizy, tj. na mapie w skali 1:500, granice terenu analizowanego wyznaczone zostały z naruszeniem dyspozycji zawartej w przepisie § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań (...). Przepis ten wyraźnie wskazuje, by granice analizowanego obszaru były wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, szczególnie w odniesieniu do kierunku północnego, wschodniego i zachodniego w stosunku do działki, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić jednoznacznie szerokości frontu działki, niemniej jednak mając na uwadze oświadczenie strony skarżącej, że działka ma szerokość 8 metrów, a także wyniki analizy dopuszczające usytuowanie budynku w granicy przy szerokości elewacji południowej (frontowej) 8,5m, to przy prostym wyliczeniu matematycznym (8m x 3 = 24 m lub 8,5 m x 3 = 25,5 m) nasuwa się dość jednoznaczny wniosek, że odległość granic terenu analizowanego od frontu działki jest znacznie mniejsza niż 50 metrów. Podnieść należy, że już samo błędne określenie granic terenu, w oparciu o który Burmistrz W. przeprowadził następnie analizę urbanistyczną, skutkowało w rezultacie wadliwością samej analizy i wydanej na jej podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. W zaistniałej sytuacji nie sposób bowiem zweryfikować prawidłowości stanowiska organu w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, także ze względu na wspomnianą już okoliczność, iż zarówno sama analiza, jak i wyniki tejże analizy nie dają podstawy do kontroli ustaleń w niej zawartych. Podkreślić należy, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2007 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Ponadto należy zwrócić uwagę na to, iż organ pierwszej instancji nie powiadomił stron postępowania o dokonywanych uzgodnieniach z właściwymi organami, dotyczących przedmiotowej decyzji, co w konsekwencji spowodowało, że postanowienia: Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]; Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...] oraz Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...], znak: [...] nie zostały doręczone żadnej ze stron postępowania, poza Gminą W., a i to jedynie w przypadku postanowienia Marszałka Województwa [...]. Dodatkowo należy wskazać, iż z akt sprawy nie wynika, aby strony postępowania, przed wydaniem decyzji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji zostały powiadomione o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., a pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co - wobec stwierdzonych wcześniej błędów - stanowi dodatkową okoliczność uzasadniającą uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji błędy popełnione przez Burmistrza W. nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że do kompetencji organu drugiej instancji należy nie tylko kontrola poprawności decyzji organu pierwszej Instancji, lecz przede wszystkim ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Konsekwencją tak określonych granic działania organu odwoławczego powinno być zatem sanowanie dostrzeżonych błędów, popełnionych w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest w swej treści lakoniczna i ogólnikowa, co tym samym dodatkowo narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie wskazane przez sąd uchybienia przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej nie zostały zauważone przez Kolegium, zatem zasadny jest wniosek, iż organ odwoławczy powielił błędy organu pierwszej instancji i w rezultacie decyzje zostały wydane także z naruszeniem art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu II instancji, iż zarzuty podniesione przez J. K. w odwołaniu nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. ) będzie mogło podlegać rozpoznaniu i ocenie dopiero w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego , tj. w toku ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Również zarzut związany z brakiem skuteczności ubiegania się przez skarżącą o kupno przedmiotowej działki, czy sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej nie ma wpływu na wydane przez organ rozstrzygnięcie. Reasumując, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy miały miejsce istotne uchybienia przepisom prawa materialnego, a także przepisom prawa procesowego i z tego też powodu Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Nadto organ winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. a.tp.