II SA/Łd 497/12

Dnia 19 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości postępowanie w sprawie budowy budynku usługowego i parkingów na działce nr 469 wraz z budową przyłączy i przebudową zjazdów oraz rozbiórką budynków istniejących na działkach nr 469, 470/6 i 462 przy ul. O. 27 w Ł.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie budowy budynku usługowego i parkingów wraz z budową przyłączy i przebudową zjazdów oraz rozbiórką budynków istniejących na nieruchomości przy ul. O. 27 w Ł. Z.J. skierował do organu kilka wniosków oraz skarg, które dotyczyły zarówno budowy, robót budowlanych prowadzonych na działkach sąsiednich, niewchodzących w zakres inwestycji, jak i obiektów istniejących na działkach sąsiadujących z budową. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że budowa prowadzona jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...]r. oraz decyzji z dnia [...] o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. Przedmiotem postępowania były zastrzeżenia odnośnie prawidłowości i legalności budowy, wskazane w pismach Z. J. złożonych w okresie od 31 marca do 22 czerwca 2011r., dotyczące: zmiany warstw posadzkowych w budowanym budynku usługowym, uszkodzenia budynku Z. J. w wyniku pracy ciężkiego sprzętu budowlanego, rozbiórki istniejącego budynku z przyłączem energetycznym, zniszczenia trzech krzewów (cis pospolity). Z uwagi na wskazanie uszkodzenia budynku będącego własnością Z.J. w wyniku prowadzenia robót inwestycyjnych na działce nr 469 organ uznał go za stronę postępowania. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu odwołania od tej decyzji Z.J. poszerzył zakres zastrzeżeń o zarzuty dotyczące zarówno wskazanej budowy, jak i robót oraz istniejących obiektów na działkach nie związanych z zakresem prowadzonej inwestycji, a objętych odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Następnie organ pierwszej instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę prawidłowości i legalności spornej budowy ustalił, że budowa budynku usługowego i parkingów na działce nr 469 wraz z budową przyłączy i przebudową zjazdów oraz rozbiórką budynków istniejących na działkach nr 469, 470/6 i 462 przy ul. O. 27 w Ł. została wykonana zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ odwołał się do wniosków wynikających z przeprowadzonych kontroli budowy i robót, kontroli obowiązkowej z dnia 29 czerwca 2011r., powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej inwestycji oraz pozostałego materiału dowodowego w sprawie Nie stwierdzono naruszeń w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę, zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w czasie prowadzenia robót ani istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w szczególności nie stwierdzono wskazywanych przez skarżącego nieprawidłowości, tj.: zmiany lokalizacji budynku usługowego na działce nr 469, istotnych zmian układu warstw posadzkowych budynku, nieprawidłowości i zagrożenia w trakcie rozbiórki budynków przeznaczonych do wyburzenia, zmniejszenia terenów zielonych, niewykonania muru oporowego w granicy z działkami sąsiednimi, samowolnej nadbudowy ściany granicznej od strony południowej, zmiany szczegółów projektu zagospodarowania terenu, parametrów budynku i lokalizacji innych istotnych zmian. Kwestia zniszczenia krzewów oraz uszkodzenia budynku Z.J. nie należy do właściwości organ nadzoru budowlanego. Również sprawy dotyczące remontu nawierzchni na działkach nr 470/6 i 470/4 w Ł. oraz stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr 466/1 są przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych. W odwołaniu od tej decyzji Z.J. wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż w dniach 26 lipca i 21 listopada 2011r. zgłosił zastrzeżenia, które podtrzymuje. Wskazywał też na konieczność wstrzymania budowy w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Wskazane przez niego odstępstwa stanowią naruszenie zasad art. 36a § 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zostały zmienione ustalenia projektu zagospodarowania i parametry obiektów na terenie działki. W piśmie z dnia 6 października 2011r. złożył wniosek o dokonanie kontroli realizacji marketu N. przy ul. O. 27 w Ł. w jego obecności jako strony. Kontroli z jego udziałem nie przeprowadzono, wbrew wskazaniom zawartym w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Skarżący zarzucił, iż wykonane bez udziału organu pomiary podstawowych wymiarów obiektu potwierdziły, że budynek odsunięty jest od granicy południowej na odległość 3,25 m w części wschodniej i 3,30 m w części zachodniej - zamiast 3,00 m przewidzianych w projekcie zagospodarowania. Ponadto wymiar poziomy wysuniętego fragmentu elewacji zachodniej wynosi 5,25 m zamiast 5,10 m. Notatka pomiarowa może stanowić dowód w sprawie w świetle art. 75 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto wnoszone przez niego zastrzeżenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie przeprowadził kontroli z jego udziałem. Jedyna kontrola odbyła się w dniu 29 czerwca 2011r., a więc na kilka miesięcy przed obecnym postępowaniem. Z treści decyzji wynika, że powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna nie stwierdziła odstępstw od projektu. Jest istotne, że zarówno mapę do celów projektowych jak i inwentaryzację powykonawczą wykonywała ta sama jednostka, firma "I.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił żadnego dowodu i uniemożliwiał jego przeprowadzenie przez dokonanie wnioskowanej przez niego kontroli. W związku z tym zastosowanie art. 105 k.p.a. jest wadliwe, gdyż nie wykazano przyczyny, z jakiej nastąpiło umorzenie postępowania. Następnie skarżący stwierdził, że w dniu 12 kwietnia 2011r. odbyła się na jego wniosek kontrola budowy. W jej trakcie chciał dokonać wpisu do dziennika, ale kierownik budowy fakt jego rzekomego wtargnięcia na budowę zgłosił do policji z wnioskiem o usunięcie go. Nastąpiło to za aprobatą inspektorów obecnych podczas kontroli i spowodowało, że jako projektant nie miał wstępu na budowę do końca jej prowadzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umocnił bowiem inwestora w przekonaniu, że nie ma prawa wstępu na budowę. Z tego powodu zgłoszone odstąpienia od zatwierdzonego projektu nie mogły być wpisane do dziennika budowy. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że w dniu 31 marca 2011r. Z.J. wniósł o przeprowadzenie kontroli budowy prowadzonej na nieruchomości przy ul. O. 27 w Ł.. Następnie w dniu 1 kwietnia 2011r. ponowił wniosek o przeprowadzenie kontroli. Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 1, 4 i 12 kwietnia 2011r. przeprowadzili czynności kontrolne, w toku których nie stwierdzono aby wykonywane roboty budowlane były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego brak było podstaw do ich wstrzymania w oparciu o art. 50 ustawy Prawo Budowlane. Po rozpoznaniu skarg Z.J. z dnia 18 maja i 17 czerwca 2011r. na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dotyczące robót budowlanych przy ul. O. 27 w Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność zakwalifikowania żądania przeprowadzenia kontroli jako skargi w sprawie indywidualnej pochodzącej od strony, która powoduje wszczęcie postępowania. W piśmie z dnia 12 lipca 2011r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku usługowego i parkingów wraz z budową przyłączy i przebudową zjazdów oraz rozbiórką budynków istniejących w Ł. przy ul. O. 27. Budynek usługowy zrealizowany został w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzję z dnia [...] o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z pisma z dnia 18 lipca 2011r. Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wynika, że protokół sporządzony w dniu 15 czerwca 2011r. na okoliczność odbioru technicznego zawiera wszystkie niezbędne informacje do oceny zgodności wykonania obiektu handlowego z projektem budowlanym uzgodnionym w dniu 16 lutego 2010r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, co skutkowało wydaniem pozytywnego stanowiska, nie wnoszącego sprzeciwu bądź uwag ze strony organu. Wzniesiony ponad kalenicę drewnianej szopy ogniomur, nadbudowany na istniejącej ścianie wyburzonego budynku, stanowi skuteczną barierę przed przeniesieniem się ognia w przypadku powstania pożaru i spełnia wymaganą klasę odporności ogniowej REI 60 w granicach sąsiednich działek. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W postępowaniu tym Z.J. nie był stroną, gdyż stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Do akt sprawy załączona została potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. S., stwierdzająca zgodność usytuowania budynku i urządzeń towarzyszących z projektem zagospodarowania i uzbrojenia terenu, będącego załącznikiem do decyzji z dnia [..] i z dnia [...]. Organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do podważenia jej rzetelności i poprawności. Podstawy takiej nie stanowią "społeczne pomiary" wykonane przez skarżącego. Ponadto z protokołu obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej w dniu 29 czerwca 2011r., poprzedzającej wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że budowa budynku usługowego i parkingów na działce nr 469 wraz z budową przyłączy i przebudową zjazdów oraz rozbiórką budynków istniejących na działkach nr 469, 470/6 i 462 przy ul. O. 27 w Ł. została wykonana zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie stwierdził naruszeń warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie wykazano również okoliczności podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu. Natomiast sprawy dotyczące innych robót budowlanych, nie związanych bezpośrednio z realizacją spornego budynku usługowego, winny być przedmiotem odrębnych postępowań przed organem nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. Odnośnie kwestii zniszczeń budynku spowodowanych użyciem ciężkiego sprzętu, organ drugiej instancji wskazał, iż sprawy naruszenia własności wskutek prowadzenia robót budowlanych należą do kompetencji sądów powszechnych. Jeśli roboty budowlane prowadzone na sąsiedniej nieruchomości wpłynęły na zły stan techniczny budynku organ nadzoru budowlanego może zobowiązać jedynie właściciela lub zarządcę budynku do usunięcia nieprawidłowości, nie zaś osoby, które przyczyniły się do powstania szkód. Nie stanowi również podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego usunięcie drzew chronionych prawem, nawet jeśli usunięto je w związku z robotami budowlanymi. W skardze na powyższą decyzję Z.J. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. mechanicznie powtórzył argumentację zawartą w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i nie podjął analizy faktów podanych w odwołaniu. Skarżący ponownie przytoczył zastrzeżenia zgłoszone w dniach 26 lipca i 21 listopada 2011r. Podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazał, że w piśmie z dnia 6 lipca 2011r. zgłosił samowolę budowlaną polegającą na nadbudowie ściany granicznej od strony południowej na działce przy ul. O. 27 w Ł.. Ściana ta została w dniu 5 lipca 2011r. pospiesznie nadbudowana na długości około 14m i wysokości około 1,5 m. Ściana ma po nadbudowie wysokość około 5,50 m i nie spełnia wymogów technicznych. Ściana ta nie stoi na gruncie nośnym, a na gruntach organicznych, w związku tym dociążanie jej jest niedopuszczalne. Grunty nośne znajdują się na głębokości 4,50 – 5,00 m, co potwierdzają badania gruntu. Z powodu niekorzystnych warunków gruntowych budynek marketu musiał być posadowiony na stopach fundamentowych zgłębionych na poziomie około pięciu metrów. Jako projektant całej inwestycji nie wyrażał zgody na nadbudowę ściany granicznej, ale jego sprzeciwu nie uwzględniono. Ściana ta znajduje się w styku z jego własnością, działką nr 466/3. Już z tego powodu powinienem być stroną w postępowaniu. Do odwołania załączył zdjęcia sprzed i po wykonaniu samowolnej nadbudowy. Skarżący zarzucił także, iż organ drugiej instancji nie dopuścił żadnego dowodu i uniemożliwił jego przeprowadzenie przez brak uchylenia decyzji, a przez to brak przeprowadzenia kontroli, o którą wnosił. W związku z tym zastosowanie art. 105 k.p.a. jest wadliwe, gdyż nie wykazano w oparciu o dowody w sprawie przyczyny, z jakiej nastąpiło umorzenie postępowania. Podstawową sprawą jest jednak brak potwierdzenia na dokumencie kończącym realizację (oświadczenie kierownika budowy) zgodności budowy z zatwierdzonym projektem – przez projektanta. Takiego potwierdzenia nie dokonał. Złożył natomiast wiele zastrzeżeń w trakcie realizacji. Powyższe potwierdzenie jest konieczne do wydania decyzji o odbiorze obiektu. Zatem decyzje tę wydano mimo braku zgody na zmiany i w sytuacji sprzeciwu projektanta. Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, o jakim stanowi art. 107 § 3 K.p.a. Od wiosny 2011r., a więc od roku, budynek marketu wraz z działką nr 469 jest własnością firmy N., z siedzibą w Motańcu. W związku z tym podawanie jako strony firmy M. z Ł. jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz.U.2012 nr 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) przewiduje, iż uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tak zakreślonej kognicji skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Przedmiotem sporu jest zgodność prowadzonych przez inwestora prac z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji inne zarzuty dotyczące m.in. zniszczeń na terenie nieruchomości skarżącego, spowodowanych realizacją spornej inwestycji, budowy ściany oddzielającej nieruchomości są przedmiotem odrębnych postępowań. Nie sposób odmówić trafności skarżącemu, gdy zarzuca on braki w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zarzutu tego jednak nie można już uznać zasadnym w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny, wskazał dowody stanowiące jego podstawę i wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia zarzutów skarżącego. Organy administracji stanęły na stanowisku, że skoro pozostaje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, skoro przeprowadzona kontrola obowiązkowa robót budowlanych, powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna inwestycji oraz pozostały materiał dowodowy wskazują, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę to postępowanie jest bezprzedmiotowe i dlatego postępowanie należało umorzyć. Ten argument należy uznać za najistotniejszy dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Istotnie z akt sprawy wynika, że równolegle do postępowania zainicjowanego przez skarżącego toczyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornych obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 listopada 2010r. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2011r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Postępowanie to zostało poprzedzone ustaleniami i oceną zrealizowanej inwestycji, dokonaną przez obowiązane do tego organy.. I tak z pisma z dnia 18 lipca 2011r. Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wynika, że protokół sporządzony w dniu 15 czerwca 2011r. na okoliczność odbioru technicznego zawiera wszystkie niezbędne informacje do oceny zgodności wykonania obiektu handlowego z projektem budowlanym uzgodnionym w dniu 16 lutego 2010r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, co skutkowało wydaniem pozytywnego stanowiska, nie wnoszącego sprzeciwu bądź uwag ze strony organu. Wzniesiony ponad kalenicę drewnianej szopy ogniomur, nadbudowany na istniejącej ścianie wyburzonego budynku, stanowi skuteczną barierę przed przeniesieniem się ognia w przypadku powstania pożaru i spełnia wymaganą klasę odporności ogniowej REI 60 w granicach sąsiednich działek. Tak więc organ nadzoru budowlanego nie miała podstaw do kwestionowania nadbudowanej ściany ogniomuru. Sporządzona inwentaryzacja powykonawcza również nie wskazuje na istotne uchybienia w realizacji zatwierdzonego projektu budowlanego, ani też na istotne odstępstwa. Należy przy tym podkreślić, że na prawną ocenę realizacji projektu budowlanego wpływ mogą mieć nie wszystkie zmiany a tylko te, które są zmianami istotnymi. Wynika to wprost z art. 36 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U.2010.243.1623 j.t. ze zm.), który to przepis nakłada na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na odstępstwa W ust.5 tegoż przepisu ustawodawca definiuje pojecie odstępstwa nieistotnego. Przy tym okoliczności powyższe są badane przez organ nadzoru budowlanego przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Trafnie też organ w niniejszej sprawie uznał, że dopóki istnieje w obrocie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, nie można skutecznie inwestorowi zarzucić realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem i niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Dodatkowo jeszcze w niniejszym postępowaniu nie bez znaczenia pozostaje zbieżność czasowa postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i postępowania niniejszego w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych prac, realizowanych na podstawie tej samej decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku i decyzji z dnia [...] roku o przeniesieniu decyzji na rzecz obecnego inwestora. Wobec powyższego trafne jest rozstrzygnięcie organów o umorzeniu postępowania w trybie art. 105§ 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. m.ch.