II SA/Łd 498/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej A w Łodzi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu na postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku nr [...]nakazał Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej [...], jako zarządcy nieruchomości, wykonanie w terminie do 30 czerwca 2004 roku robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w Ł. przy ulicy A. 10, zgodnie z projektem budowlanym sporządzonym przez mgr inż. E.M.. Decyzja ta została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] roku w zakresie terminu, nowy termin wykonania obowiązku określono na dzień 31 grudnia 2005 roku. Na podstawie oględzin z dnia 8 stycznia 2010 roku organ ustalił, iż nakaz wykonania w/w określonych robót nie został zrealizowany. Stwierdzono jedynie wykonanie niektórych z zalecanych robót: demontaż płyty balkonowej wraz z belkami stalowymi, wymiana rury spustowej i wyłączenie z użytkowania budynku gospodarczego. PINB w Ł. wystosował do ZGM [...] upomnienie, informując, iż po upływie 7 dni od daty doręczenia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie doręczono dnia 27 stycznia 2010 roku, jednakże obowiązek nie został wykonany. W dniu [...] roku PINB w Ł. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który dotyczył obowiązku objętego decyzją tego organu nr [...]. Również tego dnia PINB w Ł. wydał postanowienie o nałożeniu na ZGM [...] grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od obowiązku wykonania w/w robót budowlanych. Tytuł wykonawczy oraz postanowienie doręczono zobowiązanemu jednocześnie w dniu 8 lutego 2010 roku. ZGM [...] w dniu 15 lutego 2010 roku zgłosił zarzut do tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] roku. Strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie czynności egzekucyjnych z uwagi na niewykonalność egzekwowanego obowiązku. Zdaniem strony obowiązek jest niewykonalny, ponieważ nie istnieje, powołany w tytule wykonawczym oraz decyzji zobowiązującej, projekt budowlany sporządzony przez mgr inż. E.M., który wskazywałby prace budowlane konieczne do wykonania w budynku przy A. 10. Tym samym zdaniem strony skarżącej obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych. PINB w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] na mocy art. 17, art. 33 pkt 5 oraz art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm.) (zwanej dalej u.p.e.a.) odrzucił zarzut ZGM [...] uznając go za bezpodstawny, gdyż decyzja zobowiązująca do wykonania robót zawiera załącznik określony jako orzeczenie techniczne o stanie technicznym budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy A. 10 w Ł. wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, sporządzone właśnie przez mgr inż. E.M.. Organ podkreślił, iż owo orzeczenie w punkcie piątym wskazuje zalecenia, w których określono roboty budowlanego konieczne do wykonania, a ponadto w części rysunkowej roboty budowlane zostały również zobrazowane. Na powyższe postanowienie ZGM [...] wniósł zażalenie podnosząc, że sporny dokument nazywany przez organ błędnie projektem budowlanym w istocie nie jest projektem budowlanym, gdyż nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 roku, nr 120, poz. 1133): przede wszystkim orzeczenie nie zawiera części rysunkowej przedstawiającej ilość, sposób oraz rozmieszczenie uzbrojenia, jak i szczegółów i detali konstrukcyjnych. Ponadto orzeczenie zawiera wyłącznie wskazanie sposobu naprawy bez projektu określającego jak należy wykonać prace. Zdaniem skarżącego dla uznania spornego dokumentu za projekt budowlany konieczne byłoby między innymi wskazanie detali konstrukcyjnych: informacji rysunkowej lub opisowej dotyczącej posadowienia prętów fi 24 – czy w bruzdach czy na zewnątrz ścian (wewnątrz budynku), jak i informacji rysunkowej lub opisowej dotyczącej zakończenia ściągów (kształtownik czy blachy) oraz szczegóły dotyczącej zakończenia ściągów wewnątrz budynku oraz ustalenie długości ściągów. W ocenie skarżącego skoro nie istnieje dokument wskazany jako podstawa wykonania obowiązku, czyli projekt budowany sporządzony przez mgr inż. E.M., to obowiązek jest niewykonalny. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ stwierdził, że niewykonalność obowiązku z przyczyn faktycznych występuje gdy nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie obowiązek jest możliwy do realizacji: decyzja nakładająca obowiązek jest nadal w obrocie prawnym, a w załączniku jednoznacznie wskazano sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ podkreślił, że określenie spornego dokumentu jako projekt budowlany nie czyni obowiązku nałożonego decyzją niewykonalnego, zaś zobowiązany podmiot nigdy wcześniej nie kwestionował nałożonego obowiązku, wnosił jedynie o zmianę terminu wykonania nakazanych prac. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez ZGM [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Strona ponowiła argumenty zażalenia a nadto zarzuciła organowi naruszenie art. 122 u.p.e.a., gdyż w sprawie brak jest postanowienia o nałożeniu grzywny (zostało ono uchylone przez organ II instancji). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ wskazał, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty do tytułu wykonawczego, a dopiero później zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ zaznaczył, iż z powodu dostrzeżonej wadliwości uchylono postanowienie nakładające grzywnę a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji Sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którym utrzymano w mocy postanowienie organu stopnia podstawowego odrzucające zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdził, że przy wydaniu kwestionowanego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jego uchyleniem. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 u.p.e.a.). Jeżeli zatem celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, to w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów zobowiązanego, Sąd jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek jest wykonalny, zaś oceny tej dokonuje się w oparciu o decyzję administracyjną, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Do takiego działania upoważnia Sąd pierwszej instancji zarówno przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Podkreślanie wymaga, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny nie dość, że orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, to jeszcze naraziłby się na zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z decyzji ostatecznej, która stanowi w niniejszej sprawie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym, polegający na wykonaniu określonych robót budowlanych wskazanych w dokumencie stanowiącym załącznik do decyzji, będącej podstawą tytułu wykonawczego, określony jako orzeczenie techniczne o stanie technicznym budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy A. 10 w Ł. wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na wyżej przywołaną zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), zachodzi niedopuszczalność badania w postępowaniu egzekucyjnym merytorycznej zasadności egzekwowanego obowiązku. Kwestią zasadniczą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w istocie nałożony na stronę skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych jest niewykonalny, tak jak wskazuje strona skarżąca. Godzi się wyjaśnić, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, a więc gdy jest ona następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż należy odróżnić sytuacje, gdy niewykonalność decyzji zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji od przypadków, gdy niewykonalność decyzji powstaje po wydaniu decyzji. Powyższe stwierdzenie nie pozostaje obojętne dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu. Skoro bowiem strona skarżąca podnosząc niewykonalność obowiązku z uwagi na nieistnienie dokumentu określającego precyzyjnie zakres wymaganych robót budowlanych to w istocie strona podważa wykonalność decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Warto tu przypomnieć, że strona skarżąca nie odwołała się od decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych, chociaż kwestionowany na obecnym etapie dokument stanowił załącznik do tejże decyzji. Nie można więc uznać, że ewentualna niewykonalność obowiązku powstała po wydaniu decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, lecz jej możliwym źródłem mogłaby być sama ostateczna decyzja stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego. W tym miejscu zauważyć należy, iż kwestie dotyczące nakazania wykonania określonych robót budowlanych mieszczą się w zakresie kontroli legalności decyzji nakazującej przeprowadzenie tychże robót. W szczególności niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (decyzja niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały) jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli legalności decyzji - z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ocena wykonalności decyzji jako przesłanki jej nieważności pozostaje we właściwości organ nadzoru, nawet gdy została ona opatrzona tytułem wykonawczym i skierowana do wykonania z zastosowaniem przymusu administracyjnego (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 726). Konkludując powyższe wskazać należy, że decyzja nakładająca obowiązek i stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego jest nadal w obrocie prawnym, a w jej załączniku wskazano sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu określenie spornego dokumentu jako projekt budowlany nie czyni obowiązku nałożonego decyzją niewykonalnym. Ponadto, o czym już była mowa powyżej – ogólny charakter zapisów tyczących niezbędnych do wykonania prac budowlanych nie czyni tych prac niemożliwymi do wykonania. Jeżeli zatem strona skarżąca dostrzega możliwość wykonania alternatywnie pewnych robót budowlanych, które jednak doprowadzą tak do celu, jakim jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym, jak i pozostaną w zgodzie z załącznikiem do decyzji nr [...], to z całą pewnością nie mamy tutaj do czynienia z niewykonalnością egzekwowanego obowiązku. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi nie można organowi zarzucić naruszenia art. 122 u.p.e.a. poprzez wystawienie tytułu wykonawczego mimo nie zastosowania środka egzekucyjnego. Wyjaśnić warto, iż na mocy art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje szczególności z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wskazać należy, iż obecnie kontrolowane postępowanie poprzedza dalszy etap postępowania polegający na wymierzeniu środka egzekucyjnego, a to z tego powodu, że w terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego stronie przysługuje prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zatem dopiero po rozpatrzeniu zarzutów organ może przystąpić do dalszego procedowania. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. m.ch.