II SA/Łd 499/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant referent stażysta Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odsetek od należnego zasiłku dla bezrobotnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za okres od dnia 23 sierpnia 2001 r. do dnia 13 listopada 2001 r. 2/ oddala skargę w pozostałej części. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art.6 pkt.6 i art.24 ust.8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/Dz.U. nr 6 z 2001r. poz.56 z późn. zm./ oraz art.104 kpa odmówił I. C. przyznania odsetek ustawowych od zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu stwierdzono, iż I. C. zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu 22 lutego 1999r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 2 marca 1999r. Wobec nie stawienia się I. C. w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu została ona pozbawiona prawa do zasiłku oraz statusu bezrobotnej od dnia 1 kwietnia 1999r. W wyniku postępowania odwoławczego oraz ponownego rozpatrzenia sprawy przywrócono I. C. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. Zasiłek ten został wypłacony w dniu 14 listopada 2001r. Żądanie wypłaty odsetek od 1999r. jest nieuzasadnione gdyż I. C. w tym czasie była pozbawiona prawa do zasiłku. Wypłata odsetek może nastąpić tylko w przypadku zawinionej przez urząd nieterminowej wypłaty zasiłku w sytuacji kiedy konkretna osoba posiada do niego ustalone prawo lecz sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Od wymienionej decyzji odwołanie wniosła I. C. podnosząc, iż jest ona krzywdząca. Opóźnienie w wypłacie zasiłku nastąpiło nie z jej winy lecz z winy urzędu. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art.6c ust.2 pkt.2 i art.24 ust.8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/Dz.U. nr 6 z 2001r. poz.56 z późn. zm./ oraz art.138 § 1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż na mocy decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] I. C. została uznana za osobę bezrobotną od dnia 22 lutego 1999r, z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 marca 1999r. Decyzją z dnia [...] Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w R. orzekł o utracie przez I. C. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 1 kwietnia 1999r. z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie. I. C. złożyła od tej decyzji odwołanie zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na decyzje tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła I. C. Wyrokiem z dnia 23 maja 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ administracji I instancji przywrócił I. C. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku. Zasiłek ten został wypłacony w dniu 14 listopada 2001r. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. Dz. U. Nr 6 z 2001 r., póz. 56, z późn. zm.) odsetki ustawowe przysługują uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1999r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 979/97 wyraził pogląd, iż przewidziane w art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r., prawo do ustawowych odsetek przysługuje z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku dla bezrobotnych, a nie z tytułu opóźnienia w ustaleniu prawa do zasiłku. Wykładnia językowa, jak i systemowa wymienionego przepisu prowadzi do związania prawa do odsetek z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku tj. opóźnieniem czynności faktycznej, a nie z opóźnieniem w ustaleniu prawa do tego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie opóźnienie wypłaty zasiłku nie nastąpiło z winy urzędu lecz było skutkiem toczącego się postępowania administracyjnego. Mając to na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w sentencji decyzji. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła I. C. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż opóźnienie w wypłacie zasiłku nastąpiło z winy urzędu pracy. Nadto zasiłek winien zostać wypłacony według stawek z dnia 14 listopada 2002r. a nie według stawek z kwietnia 1999r. W konkluzji skarżąca wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga I. C. jest częściowo zasadna. Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004r., na podstawie art.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1271/ weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/. Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga I. C. została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa [...]. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/Dz.U. nr 6 z 2001r. poz.56 z późn. zm./. Zgodnie z treścią art.24 ust.8 wymienionej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wypłatę odsetek, uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Wymieniony przepis nie wskazuje konkretnych przyczyn, których zaistnienie skutkuje koniecznością wypłaty odsetek. Zawiera on jedynie ogólne sformułowanie, że nie wypłacenie zasiłku w terminie musi wynikać "z przyczyn niezależnych od bezrobotnego". Systematyka tego przepisu w ustawie z dnia 14 grudnia 1994r. oraz sposób jego powiązania z innymi unormowaniami tej ustawy pozwala jednak na przyjęcie ogólnej reguły ustalającej kiedy bezrobotnemu przysługuje prawo do odsetek. Przepis art. 24 ust.8 jest umieszczony bezpośrednio po przepisie art. 24 ust. 7, który stanowi, iż zasiłki się wypłaca w okresach miesięcznych z dołu. Takie usytuowanie art.24 ust.8 prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było związanie prawa do odsetek z nieterminową wypłatą zasiłku wskutek przyczyn dotyczących zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania urzędu pracy. Intencją ustawodawcy nie było natomiast związanie prawa do odsetek z sytuacją gdy opóźnienie wyniknęło z czynienia przez urząd pracy użytku z norm prawnych w ramach przyznanych temu urzędowi kompetencji. Oznacza to, iż żądanie wypłaty odsetek może być uznane za zasadne w wypadku nie wypłacenia zasiłku w terminie np. wskutek braku w urzędzie odpowiednich funduszy przeznaczonych na ten cel, wskutek uchybień w zakresie organizacji pracy czy też wskutek przyczyn mieszczących się w pojęciu siły wyższej, uniemożliwiających dochowanie terminu wypłaty/np. powodzi czy pożaru/. Żądanie wypłaty odsetek nie może natomiast być uzasadnione w wypadku opóźnienia w wypłacie spowodowanego stosowaniem przez urząd pracy przepisów prawnych w ramach przyznanych mu kompetencji. Ograniczałoby to bowiem kompetencję organów niższego stopnia do wydawania decyzji kształtujących prawo w obawie, że przyjęta interpretacja konkretnego przepisu może zostać zakwestionowana przez organ wyższego stopnia. Pogląd, iż prawo do odsetek ustawowych przysługuje tylko wówczas gdy opóźnienie w wypłacie zasiłku jest spowodowane zewnętrznymi lub wewnętrznymi uwarunkowaniami funkcjonowania urzędu pracy a nie wskutek stosowania przez urząd norm prawnych w ramach przyznanych kompetencji wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 1996r. w sprawie II S.A./Wr 181/96/nie publikowany/, w wyroku z dnia 25 stycznia 2001r. w sprawie II S.A./Łd 2086/98/nie publikowany/ oraz w wyroku z dnia 21 maja 2003r. w sprawie II S.A./Łd 141/02/nie publikowany/. Pogląd zaś, iż prawo do odsetek jest związane z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku czyli opóźnieniem czynności faktycznej a nie z opóźnieniem w ustaleniu prawa do zasiłku wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1999r. w sprawie II S.A./Łd 979/97/Prawo Pracy nr 11 z 1999r. str.41/ oraz w wyroku w sprawie II S.A./Łd 633/02 z dnia 3 września 2003r./nie publikowany/.Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy prawne wyrażone w wymienionych wyrokach. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, skarżącej z dniem 1 kwietnia 1999r. odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnych. I. C. odwołała się od tej decyzji a następnie złożyła skargę do sądu. Wyrokiem z dnia 23 maja 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż organ administracji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego czym naruszył przepisy art.7,8 i 9 kpa. Po wydaniu tego wyroku organ administracji ostatecznie wyjaśnił stan faktyczny, dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i przyznał skarżącej prawo do zasiłku. Opóźnienie w wypłacie zasiłku nastąpiło zatem wskutek późniejszego ustalenia prawa do tego świadczenia. Opóźnienie w ustaleniu tego prawa było zaś następstwem odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego przez organ administracji. W takiej sytuacji odsetki ustawowe nie przysługują. Opóźnienie w wypłacie zasiłku nie było bowiem związane z przyczynami dotyczącymi zewnętrznych lub wewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania urzędu pracy. Wyniknęło ono z przedłużającego się postępowania administracyjnego a następnie sądowego. Zaznaczyć tylko należy, iż od momentu złożenia skargi przez I. C. w sprawie II S.A./Łd 987/99 /25 czerwca 1999r./ a dniem zwrotu akt administracyjnych organowi odwoławczemu/18 lipca 2001r./ upłynęło przeszło 2 lata. Nie można zatem uznać, że opóźnienie w wypłacie zasiłku nastąpiło wskutek nieprawidłowego funkcjonowania urzędu pracy. Organy administracji słusznie więc odmówiły skarżącej wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie zasiłku za okres od 1 kwietnia 1999r. do 22 sierpnia 2001r. Odnośnie wypłaty odsetek za okres od 23 sierpnia 2001r. do 13 listopada 2001r. to organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art.7 kpa na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu w myśl art.77 § 1 i 80 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a następnie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W aktach administracyjnych nadesłanych do sądu brak jest decyzji o przyznaiu skarżącej prawa do zasiłku. Akta te, odnośnie okresu po wydaniu wyroku w sprawie II S.A./Łd 987/99, zawierają jedynie decyzje Wojewody [...] z dnia [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po wydaniu tej decyzji, w dniu 22 sierpnia 2001r., akta administracyjne zostały zwrócone urzędowi pracy i w aktach nadesłanych do sądu brak jest dokumentów dotyczących dalszego biegu postępowania administracyjnego. W szczególności nie ma decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku oraz dowodów wskazujących kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Brakująca część akt administracyjnych nie została również nadesłana przez organ administracji mimo wezwania sądu. Wojewoda [...] nadesłał jedynie sposób wyliczenia wypłaconego zasiłku czego sąd nie żądał. Wskutek braku części akt administracyjnych nie wiadomo kiedy została wydana decyzja o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku oraz kiedy stała się ona ostateczna. Wiadomo jedynie, iż w dniu 14 listopada 2001r. I. C. wypłacono zasiłek. Ustalenie kiedy skarżącej przyznano prawo do zasiłku oraz kiedy decyzja ta stała się ostateczna ma istotne znaczenie w sprawie. Wypłata zasiłku winna bowiem nastąpić niezwłocznie po ustaleniu, że decyzja przyznająca to świadczenie stała się ostateczna. Skoro nie można ustalić kiedy decyzja o przyznaniu skarżącej zasiłku stała się ostateczna to nie wiadomo również czy została ona niezwłocznie wykonana czy też nastąpiło opóźnienie w jej wykonaniu, a jeżeli tak to co było tego przyczyną. Ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy skarżącej przysługują ustawowe odsetki. Organy administracji nie wyjaśniły jednak tej kwestii. Nie podjęły zatem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, iż nie został wyjaśniony stan faktyczny począwszy od dnia 23 sierpnia 2001r. tj. od dnia następnego po zwrocie przez Wojewodę [...] urzędowi pracy akt administracyjnych, do dnia 13 listopada 2001r. tj. do dnia poprzedzającego dzień wypłaty zasiłku. Reasumując sąd uznał, iż skarga I. C. jest częściowo zasadna. Z uwagi na to, iż organy administracji, odmawiając przyznania odsetek ustawowych za okres od 23 sierpnia 2001r. do 13 listopada 2001r., naruszyły przepisy postępowania co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek za okres od 23 sierpnia 2001r. do 13 listopada 2001r. Wobec tego, iż skarga w pozostałej części nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd oddalił skargę w pozostałej części. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest tego rodzaju, iż nie podlega wykonaniu. W związku z czym orzekanie czy i w jakim zakresie decyzja organu odwoławczego może być wykonana jest bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze sąd odstąpił od orzekania w tej kwestii. Z uwagi na to, iż skarżąca na rozprawie w dniu 10 marca 2003r. oświadczyła, iż nie wnosi o zwrot kosztów postępowania sąd nie orzekał w przedmiocie kosztów sądowych poniesionych przez I. C. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien ustalić kiedy wydano decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku oraz kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Następnie organ administracji winien dokonać wnikliwej oceny całego zebranego materiału dowodowego i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania odsetek ustawowych za okres od 23 sierpnia 2001r. do 13 listopada 2001r. Swoje rozstrzygnięcie organ administracji winien nadto uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art.107 § 3 kpa. Odnośnie zarzutu I. C. podniesionego w skardze, iż zasiłek winien zostać jej naliczony według stawek z listopada 2001r. a nie z kwietnia 1999r. to nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ administracji. Przedmiotem rozpoznania było prawo skarżącej do odsetek ustawowych a nie prawidłowość wyliczenia zasiłku. W związku z czym sąd nie zajmował się sprawa wysokości wypłaconego zasiłku.