II SA/Łd 499/18

Dnia 10 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 roku sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia pieniężnego i zobowiązania do jego zwrotu oddala skargę. a.bł. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania P. J. od decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (w skrócie: "M-GOPS") z [...] r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza P. w sprawie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 25 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.w.d."): 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2, w części zobowiązania P. J. do zapłaty odsetek ustawowych naliczanych od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty, i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, 2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 28 kwietnia 2016 r. P.P. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na drugie i kolejne dziecko: odpowiednio J.P. i J.P. We wniosku wskazał rodzinę składającą się z 5 osób: wnioskodawcy (P. J.), J.A. – konkubiny, oraz trzech jego synów: E., J. i J. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Kierownik M-GOPS w P. ustalił prawo P. J. do świadczenia wychowawczego na wskazane przez wnioskodawcę dzieci (drugie i trzecie) w wysokości łącznie 1000 zł miesięcznie, w tym na dziecko – J.P. w kwocie 9000 zł (18 m-cy x 500 zł). Po złożeniu przez skarżącego w dniu 16 sierpnia 2017 wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na kolejny okres zasiłkowy 2017/2018 roku, w dniu 27 września 2017 r. do M-GOPS w P. wpłynęła telefoniczna informacja o możliwości niezgodnego z prawem pobierania świadczenia wychowawczego na dziecko, które nie zamieszkuje na terenie gminy P. W wykonaniu wezwania do wyjaśnienia tej informacji skarżący złożył kserokopię wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w Ł., [...] Wydziału Cywilnego z [...] lipca 2013, sygn. akt [...], z którego wynika, że władzę rodzicielską nad małoletnim synem stron E. P., pozostawiono obojgu rodzicom i ustalono, że miejscem zamieszkania syna będzie miejsce zamieszkania matki dziecka – A. J. Okoliczność braku zamieszkiwania E. J. w miejscu zamieszkania P. J. została potwierdzona podczas wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszania skarżącego w dniu 26 października 2017 r. W trakcie tego wywiadu P.P. oświadczył, że jego syn E. P. w 2016 r. przebywał w jego miejscu zamieszkania przez cały rok w okresie świąt, ferii, wakacji i weekendów. W tym czasie uczęszczał do szkoły podstawowej w S. Wobec poczynionych ustaleń, [...] listopada 2017 r. Kierownik M-GOPS wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2016 r. i decyzją z [...] grudnia 2017 r. uchylił w całości decyzję własną z [...] czerwca 2016 r. w sprawie przyznania P. P. prawa do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko, czyli J. i J., w okresie 1 kwietnia 2016 r. – 30 września 2017 r., przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, to jest J. P., na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz odmówił prawa do świadczenia na dziecko – J. Decyzja ta nie została przez P. P. zaskarżona. W dniu 9 stycznia 2018 r. Kierownik M-GOPS w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a następnie, decyzją z [...] r. stwierdził, że świadczenie wychowawcze wypłacone w okresie 1 IV 2016 -30 IX 2017 na J. P. w kwocie 9000 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie i zobowiązał P. P. do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty na konto M-GOPS w P. Organ uznał, że ponieważ E. (pierwsze dziecko) zamieszkuje z matką, to pierwszym dzieckiem jest J.P., a zatem świadczenie na niego nie przysługiwało wnioskodawcy. Kierownik przyznał świadczenie na J. (uznanego za drugie dziecko). W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia P.P. argumentował, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia kierował się informacjami na stronie internetowej M-GOPS w P., gdzie w formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia zawarto stwierdzenie, że należy wskazać dzieci, które pozostają na jego utrzymaniu "lub" zamieszkują razem z nim. Przyznał, że o ile syn E. rzeczywiście z nim nie zamieszkuje, to pozostaje i pozostawał w 2016 r. na jego utrzymaniu. Po rozpoznaniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt. 2 w części zobowiązania P. J. do zapłaty odsetek ustawowych oraz utrzymało decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy, powołując m. in. treść przepisów art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 p.p.w.d. wskazał, iż w przypadku świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, prawo do świadczenia uzależnione jest od dochodu rodziny, a interpretując pojęcie "dochodu" należy odwołać się do definicji zawartej w art. 2 pkt 1 p.p.w.d. Ilekroć zatem w tej ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód w rozumieniu przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.). Dodatkowo organ powołał definicje "dochodu członka rodziny", "dochodu rodziny", określone odpowiednio w art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 4 p.p.w.d., a w szczególności zdefiniowane w art. 2 pkt 16 p.p.w.d. pojęcie "rodziny". W myśl tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz Dz. U. z 2017 r. poz. 1428). Zdaniem organu powyższe przepisy nie zaliczają do "członków rodziny" dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych przez P.P. w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że stanowisko odwołującego nie jest przekonujące. Zdaniem organu, w formularzu wniosku, wypełnionego przez skarżącego i znajdującego się w aktach sprawy, w pkt 4, na wstępie przytoczona została treść art. 2 pkt 16 p.p.w.d., która wskazuje definicję rodziny, a następnie zamieszczono tam sformułowanie "w skład mojej rodziny zgodnie z ww. definicją wchodzą". Zgodnie z ww. definicją należy wpisać wszystkich członków rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze, w tym dzieci wskazane w tabeli A i B. Zdaniem organu w przywoływanej wyżej definicji rodziny znajduje się jednoznaczny zapis "zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia". Definicja ta nie wprowadza, jak sugeruje skarżący, alternatywy, że chodzi w tym przypadku o dzieci, które pozostają na utrzymaniu wnioskodawcy lub zamieszkują razem z nim. Słowo "lub" w tej definicji w rzeczywistości nie występuje. Cytowanej wyżej definicji rodziny nie można zatem, zdaniem organu, odczytywać w taki sposób, że samo utrzymywanie dziecka jest okolicznością wystarczającą do potwierdzenia spełniania ustawowych przesłanek uwzględnienia dziecka w składzie rodziny. W opinii organu zagadnieniem kluczowym w analizowanej sprawie jest jednak fakt, że decyzja z [...] czerwca 2016 r., w sprawie przyznania P. P. przedmiotowego świadczenia została [...] grudnia 2017 r. uchylona w wyniku wznowienia postępowania i odmowy prawa wnioskodawcy do świadczenia wychowawczego na J. P. Przywołana powyżej decyzja Burmistrza P. z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] nie została przez stronę zaskarżona i stała się ostateczna. Organ pierwszej instancji był nią zatem związany. Wobec powyższego, w świetle art. 25 ust. 2 pkt 4 p.p.w.d., uznanie świadczenia za nienależnie pobrane stanowiło bezpośrednią konsekwencję rozstrzygnięcia organu z [...] grudnia 2017 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, zobowiązując stronę w sentencji swego rozstrzygnięcia do zapłaty wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty, naruszył normę art. 25 ust. 3 p.p.w.d., w myśl którego od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 tego przepisu, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie obejmuje zachodzącej w analizowanym przypadku sytuacji, uregulowanej w art. 25 ust. 2 pkt 4 p.p.w.d., tj. gdy przyczyną ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest okoliczność, że świadczenie wychowawcze przyznano na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Nie można zatem w rozpatrywanej sprawie nakładać na stronę obowiązku zapłaty odsetek na podstawie art. 25 ust. 3 tej ustawy. Na powyższe rozstrzygnięcie P.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2, ze względu na naruszenie art. 2 pkt. 16 p.p.w.d. oraz naruszenie art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając skargę skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczącą niewystarczającego realizowania przez organu obowiązku informowania stron postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W opinii skarżącego, obowiązek udzielania przez organy informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, od jego wszczęcia postępowania, aż do jego zakończenia decyzją, a brak jego realizacji pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do Państwa i prawa. Jego zdaniem, wbrew twierdzeniom organu, informacje wymagane do podania w formularzu wniosku nie były wskazane w sposób jednoznaczny, a wyrok rozwodowy, w którym został określony sposób sprawowania opieki nad małoletnim synem E. został mu dostarczony już po wydaniu przez organ I instancji decyzji z [...] czerwca 2016 r., przyznającej mu prawo do wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie naruszyło ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego w części utrzymująca w mocy decyzję Kierownika M-GOPS w P. wydaną na podstawie art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 p.p.w.d., a więc decyzję w przedmiocie stwierdzenia, że świadczenie wychowawcze zostało przez stronę pobrane w części nienależnie i zobowiązującą do zwrotu tego świadczenia. Organ odwoławczy ma zatem rację podkreślając, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r., są konsekwencją prawną wcześniejszej decyzji z [...] grudnia 2017 r. wydanej przez Kierownika M-GOPS w P. w wyniku wznowienia postępowania, przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego na jedno dziecko, to jest syna J. i odmawiającej prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. za okres od 1 kwietnia 2016 r. Decyzja z [...] grudnia 2017 r. nie była zaskarżona odwołaniem, a zatem uzyskała status ostateczności i prawomocności, stosownie do art. 16 § 1 i 3 K.p.a., oraz podlegała i podlega wykonaniu zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a. Oczywistym jest zatem, że organy administracji nie mogły ignorować faktu, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna, wykonalna decyzja odmawiająca świadczenia wychowawczego na jednego z synów skarżącego i na podstawie art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 zobowiązane były stwierdzić, że świadczenie wychowawcze zostało w części pobrane przez skarżącego nienależnie, a w konsekwencji zobowiązać stronę do zwrotu tego świadczenia. A zatem w toku niniejszego postępowania organy administracji właściwie nie musiały oceniać, czy świadczenie wychowawcze na J. P. skarżącemu przysługiwało, czy też nie, bowiem ocena taka została dokonana już wcześniej w postępowaniu nadzwyczajnym, toczącym się na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016 r. Ponowne sprawdzanie, czy skarżącemu przysługiwało świadczenie wychowawcze na syna J., jak chciałby tego skarżący, oznaczałoby w istocie orzekanie w zakresie już ostatecznie rozstrzygniętym i naruszałoby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 K.p.a. Zgodnie z art. 25 ust. 1 p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 4 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Chociaż w skardze nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 p.p.w.d., to jednak skoro przepis ten był podstawą do wydania decyzji przez organy w tej sprawie, należy stwierdzić, że organy prawidłowo zastosowały ten przepis. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że świadczenie wychowawcze na J. P., syna skarżącego, zostało przyznane decyzją, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i w rezultacie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego w tym zakresie. A zatem, świadczenie wychowawcze zostało pobrane przez skarżącego na syna J. nienależnie, co oznacza, że skarżący zobowiązany jest do jego zwrotu. Zarzuty skargi w istocie odnoszą się do decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającej prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. P., a przecież nie ta decyzja jest obecnie przedmiotem kontroli sądowej. Jednakże niezależnie od tej uwagi należy stwierdzić, że organy zasadnie wyjaśniły, że nie było podstawy do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na J. P. Bezspornie skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia na drugie i trzecie dziecko uznając, że nie ma podstaw do ubiegania się o świadczenie także na pierwsze dziecka z powodu niespełniania kryterium dochodowego z art. 5 ust. 3 p.p.w.d. Zasadnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, choć nie było to jej zasadniczym przedmiotem, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 2 pkt 16 p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na dziecko w rodzinie, a przez rodzinę należy uważać odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W świetle tych przepisów nie budzi wątpliwości, że E.P. nie może być traktowany jako dziecko zamieszkujące wspólnie ze skarżącym, bowiem sam skarżący przyznał, że zamieszkuje on na stałe razem z matką w S., gdzie chodzi do szkoły. Czasowe przebywanie u ojca w czasie świąt, ferii i wakacji, oraz udział ojca w utrzymaniu syna poprzez alimentowanie go, nie oznacza, że w świetle powyższych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci skarżący może syna E. P. zaliczyć do członków rodziny wspólnie zamieszkujących. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 p.p.w.d., pomijając już nawet fakt, że w tej sprawie organy nie oceniały, czy w świetle ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należy przy przyznawaniu świadczenia wychowawczego uwzględniać także E. P., bowiem taka ocena została dokonana wcześniej w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. A zatem nie powinno budzić wątpliwości, że jako dzieci w rodzinie, czyli wspólnie zamieszkujące ze skarżącym, należy traktować J P. i J. P. W sprawie tej, co jest poza sporem, nie zachodzi też sytuacja opieki naprzemiennej obojga rodziców opisana w art. 5 ust. 2a p.p.w.d. Nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. Zarzuty te, podobnie jak zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 p.p.w.d., właściwie nie odnoszą się do decyzji nakazującej częściowy zwrot pobranego świadczenia wychowawczego, ale do decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania i odmawiającej prawa do świadczenia na jedno z dzieci. Jednak nawet pomijając ten fakt, wbrew twierdzeniom skarżącego, z załączonego do akt formularza wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wynika, że wnioskodawca powinien wskazać dzieci zamieszkujące razem z nim oraz pozostające na jego utrzymaniu dzieci, a nie dzieci pozostające na jego utrzymaniu lub zamieszkujące razem z nim. Sformułowanie wynikające z formularza odpowiada warunkom do ustalenia świadczenia wychowawczego określonym w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia to, czy Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. dysponował wyrokiem rozwodowym określającym sposób sprawowania opieki nad małoletnim E.P. jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., bo obecnie oceniana decyzja nie była wydana w postepowaniu nadzwyczajnym, a więc nie zachodziła konieczność badania przesłanek do wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). dc