II SA/Łd 5/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. - Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w T. z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 3, 4, 6 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) D. K. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia 6 listopada 2001 roku na trwałe. W dniu 2 stycznia 2006 roku A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w T., były pracodawca D. K. wniosła do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w T. o zbadanie prawdziwości przedmiotowego orzeczenia i zasadności zaliczenia D.K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Pracodawca zakwestionował fakt niepełnosprawności byłej pracownicy podnosząc, że pracowała jako osoba w pełni zdrowa, prowadziła samochód, samodzielnie wyjeżdżała w delegacje nie zgłaszając żadnych schorzeń; sprawiała wrażenie osoby zdrowej, wysportowanej. Pismem z dnia 4 stycznia 2006 roku Przewodniczący Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w T. stwierdził, iż zaliczenie D. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nastąpiło wskutek orzeczenia Zespołu, które jest ostateczne. Na podstawie orzeczenia osobie niepełnosprawnej przysługują uprawnienia wobec pracodawcy, płynące z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2006 roku A Sp. z o. o. wniosła do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] o unieważnienie orzeczenia z dnia [...], zbadanie okoliczności, w jakich zostało wydane orzeczenie lekarza orzecznika o całkowitej niezdolności do pracy niezbędne do nadania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności dla D.K., powołania komisji lekarskiej celem określenia faktycznego stanu zdrowia D. K. zarówno obecnie, jak i przed czterema laty oraz o wystąpienie do prokuratury, aby wyjaśnić uzasadnione podejrzenie wyłudzenia nieprawdziwych orzeczeń lekarskich oraz orzeczenia o umiarkowanej niepełnosprawności celem uzyskania znacznych korzyści materialnych. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w dniu 2 marca 2006 roku poinformował Spółkę, iż brak jest podstaw do unieważnienia orzeczenia z dnia [...]. W dniu 21 marca 2006 roku A Sp. z o. o. wniosła do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] o wznowienie postępowania w sprawie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności D. K., oraz ponownie złożyła wnioski jak w piśmie z dnia 15 lutego 2006 roku. W dniu 13 kwietnia 2006 roku powtórnie Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] stwierdził brak podstaw do unieważnienia przedmiotowego orzeczenia. W piśmie z dnia 5 czerwca 2006 roku Spółka podniosła, że wznowienie postępowania może nastąpić także z urzędu, a przedstawione w sprawie okoliczności dostatecznie uzasadniają podjęcie takiej decyzji. Zarzuciła organowi bezczynność W dniu 5 lipca 2006 roku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] nie uznał za zasadny zarzut bezczynności podkreślając iż Spółka nie należy do stron postępowania. W dniu 18 lipca 2006 roku A Sp. z o. o. wniosła do Wojewody [...] skargę na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] zarzucając organowi naruszenie art. 6, 107, 124 § 1, 8, 9, 12 § 1, 28 k. p. a. Wojewoda [...] w dniu 28 lipca 2006 roku zobowiązał Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] do wydania stosownej w sprawie decyzji, najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2006 roku. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W uzasadnieniu podano, że A Sp. z o. o. nie jest podmiotem uprawnionym do występowania w sprawie, ponieważ nie jest stroną postępowania ani jego uczestnikiem na prawach strony. Przedstawione przez Spółkę dane nie stanowią też podstaw do zakwestionowania orzeczenia wydanego dla D.K. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 107, 157 § 3 k. p. a., art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W dniu 22 września 2006 roku A Sp. z o. o. wniosła do Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. XI Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odwołanie od powyższej decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] zaskarżając w całości. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 6 b ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 28, 7, 107 § 3, 77 § 1, 156 § 1 k. p. a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i przekazanie sprawy organowi administracji celem wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w T. z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła swój interes prawny w niniejszej sprawie oraz możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek. W odpowiedzi na odwołanie z dnia 27 września 2006 roku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł.– Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych XI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowił stwierdzić swą niewłaściwość i sprawę przekazać Sądowi Rejonowemu w P. Wydziałowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych celem rozpoznania jako właściwemu miejscowo, w oparciu o art. 461 § 1 i 200 k. p. c. Postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy w P.– Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swą niewłaściwość rzeczową oraz sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. celem rozpoznania, na podstawie art. 200 § 1 k. p. c. oraz art. 3 § 2 pkt 1 i art. 13 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 1 pkt 7 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 roku w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zakres kontroli działalności administracji sprawowanej przez sąd administracyjny ujęty został przez ustawodawcę szeroko. Korelatem zapisu ustrojowego jest regulacja zawarta w art. 3 § 1 – 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a., precyzująca przedmiot orzekania. W kognicji sądu administracyjnego w szczególności się mieści rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p. p. s. a.). Trzeba przy tym stanowczo zaznaczyć, iż wniesienie skargi, a zatem zainicjowanie postępowania przed sądem administracyjnym (podobnie jak każdego innego postępowania sądowego) nie może następować w sposób i w formie dowolnie obranej przez stronę. Do istoty procedury sądowej należy opatrzenie czynności procesowej wszczęcia postępowania spełnieniem właściwych tej procedurze wymagań. Jedynie dopuszczalne w świetle tych warunków pisma wywołują wszak skutek w postaci rozpoznania merytorycznego żądania strony. Również w postępowaniu przed sądem administracyjnym ustawodawca postawił na drodze do rozpoznania skargi szereg warunków. Wśród nich znajduje się m. in. konieczność uprzedniego wobec wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wyczerpania przez skarżącego trybu postępowania administracyjnego (art. 52 § 1 p. p. s. a.). Niewyczerpanie przedmiotowego trybu pociąga skutek w postaci odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p. p. s. a. Stwierdzić przy tym należy, iż wskazany wyżej warunek dopuszczalności skargi ustanowiono w celu wykorzystania przez stronę możliwości zaskarżenia niekorzystnego rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli strona nie podjęła wszystkich dostępnych czynności pozwalających na zweryfikowanie kwestionowanego aktu w postępowaniu administracyjnym, wobec fragmentaryczności tegoż postępowania, sąd administracyjny pozbawiony będzie sposobności do wypełnienia normy nakazującej skontrolowanie działalności organów administracji na wszystkich etapach sprawy. Ta część postępowania administracyjnego, która winna toczyć się na skutek zaskarżenia przez stronę niekorzystnego dlań orzeczenia uchyli się zatem spod kontroli sądu. Tymczasem kontrolą legalności winna być objęta całość postępowania przed organami administracji. Z tych przyczyn uczynienie przedmiotem skargi aktu, którego zgodność z prawem, zasadność, celowość nie została zbadana przez wszystkie kompetentne do tej czynności organy administracji wobec nieskorzystania z możliwości jego zaskarżenia powoduje konieczność odrzucenia takiej skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarga A Sp. z o. o. w T. dotknięta jest brakiem w postaci niewyczerpania dostępnych środków zaskarżenia, co skutkuje postanowieniem o jej odrzuceniu, a to z następujących przyczyn. W rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowiła decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...]. Zaskarżona do Sądu decyzja była pierwszym i jedynym rozstrzygnięciem wydanym w tej sprawie w tym sensie, że organy administracji raz tylko wypowiedziały się w przedmiocie wniosku strony o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia. Tymczasem Kodeks postępowania administracyjnego, stosowany przez organy administracji w myśl art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w niniejszej sprawie odpowiednio, przewiduje możliwość dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k. p. a.). Przy czym na uwadze mieć należy, iż odpowiednie stosowanie przepisów polegać może m. in. na zastosowaniu ich z niezbędnymi modyfikacjami. Kodeksową zasadą jest, iż podwójne orzekanie w sprawie administracyjnej następuje wskutek wniesienia środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 1 i 3 k. p. a. oraz art. 141 § 1 k. p. a.). Na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 2) organami orzekającymi w przedmiocie niepełnosprawności są: w I instancji - powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a w II instancji - wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Ustawa nie precyzuje, jaki organ byłby właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, gdyby takowy wydał (jak w niniejsze sprawie) decyzję w I instancji. Nie wskazuje też, iż w tego rodzaju przypadku służyłby stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć takiej sytuacji, na zasadzie analogii do art. 127 § 3 k. p. a. nie należy wykluczać. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż ustawa przewiduje zupełnie inną możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, nieznaną Kodeksowi postępowania administracyjnego. Mianowicie, za sprawą wprowadzenia do ustawy art. 6 c ust. 1 i 3, w sprawach dotyczących orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności w polskim systemie prawnym funkcjonuje organ, do którego zadań należy m. in. wystąpienie do właściwego organu o stwierdzenie nieważności orzeczenia lub wznowienie postępowania w przypadku uznania, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub prawnym. Organem tym jest Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. W zaprezentowanym stanie prawnym uznać wobec tego należy, iż w przypadku, gdy organem wydającym decyzję w trybie nadzwyczajnym w I instancji jest wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, istnieje możliwość zwrócenia się do Pełnomocnika o powtórne zbadanie sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skorzystanie z możliwości przedstawienia sprawy Pełnomocnikowi będzie zatem wyrazem odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej. Czynność ta zarazem oznaczać będzie wyczerpanie przez stronę trybu postępowania administracyjnego, warunkującego dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie skorzystała z żadnej dopuszczalnej prawem możliwości wyczerpania trybu postępowania administracyjnego, a możliwości takie, jak wyżej wskazano, na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego istniały. Z całą stanowczością stwierdzić należy, iż wniesienie odwołania do sądu powszechnego nie sposób uznać za wyczerpanie trybu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Okoliczność, iż w postępowaniu przed sądem powszechnym stronie przysługuje odwołanie wprost od decyzji organu wydającego decyzję – art. 476 § 3 k. p. c nie może sanować braku podjęcia stosownych czynności procesowych koniecznych dla spełnienia przesłanek dopuszczalności skargi przed sądem administracyjnym. Strona po zapoznaniu się z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] miała dość czasu, by wymagane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynności podjąć i skorzystać z przysługujących jej uprawnień dla uczynienia swego żądania za dopuszczalne, także na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności że w sprawie występuje profesjonalny pełnomocnik. Z pewnością nie stanowi dla radcy prawnego tajemnicy okoliczność, iż postępowanie przed sądem administracyjnym różni się znacząco od postępowania przed sądem powszechnym, w tym sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Sądownictwo administracyjne stanowi wszak odrębny od powszechnego pion o odmiennych zadaniach i zakresie kognicji. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w postanowieniu.