II SA/Łd 5/18

Dnia 10 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z sprzeciwu Starosty [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej p o s t a n a w i a: - odrzucić sprzeciw. A. P. Starosta [...] wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. W piśmie z dnia 27 grudnia 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie sprzeciwu, gdyż organ pierwszej instancji nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji tegoż organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że sprzeciw od decyzji wniesiony do Sądu – zanim zostanie poddany merytorycznej kontroli – podlega najpierw ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących go do rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), niedopuszczalny sprzeciw podlega odrzuceniu. Katalog podstaw uzasadniających odrzucenie sprzeciwu nie jest katalogiem zamkniętym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż do przesłanek niedopuszczalności zalicza się brak legitymacji po stronie wnoszącego sprzeciw, w sytuacji gdy brak tej legitymacji jest ewidentny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istotę legitymacji wnoszącego sprzeciw od decyzji stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., przyznaje uprawnienie do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacji społecznej jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem podmiot, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu sprzeciwu interes prawny rozumiany jako istnienie związku między, sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a kwestionowanym aktem lub czynnością. Sprzeciw może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W związku z tym legitymacja podmiotu wnoszącego sprzeciw we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, autor sprzeciwu musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (np. w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której sprzeciw jest wnoszony i które pozwolą Sądowi ocenić, czy sprzeciw został wniesiony we własnej sprawie. Po drugie, autor sprzeciwu musi mieć interes prawny w doprowadzeniu kontestowanego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę, jak i przez jej organ – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.") – orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 roku, SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 roku, OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, niepubl.; J. P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym [w:] Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, str. 721 i nast.). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego – jako osób prawnych, jak też ich organów – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina, której organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do złożenia sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Oznacza to, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Starosta [...] nie posiada legitymacji do wniesienia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie strona wnosząca sprzeciw – Starosta [...], który wydał decyzję w pierwszej instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze – organ drugiej instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Reasumując, podmiotem uprawnionym do złożenia sprzeciwu w żadnym wypadku nie jest organ orzekający w sprawie w pierwszej czy też drugiej instancji. Dopuszczenie możliwości złożenia sprzeciwu przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez złożenia sprzeciwu kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu sprzeciw – jako niedopuszczalny – podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. A. P.