II SA/Łd 5/19

Dnia 27 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. kwotę 1.571 ( jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K. II SA/Łd 5/19 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził na wniosek A. R., E. J., M. S., G. J., E. J. podział nieruchomości położonej w P. przy ul. A, oznaczonej numerami 133/5 i 160/1. W wyniku podziału powstały między innymi działki: nr 133/20 o pow. 0,0101 ha, nr 133/21 o pow. 0,0924 ha, nr 133/22 o pow. 0,0021 ha, nr 160/22 o pow. 0,0024 ha, nr 160/23 o pow. 0,0180 ha, nr 160/24 o pow. 0,0003 ha. Ww. działki jako wydzielone pod publiczną drogę gminną z mocy prawa przeszły na własność Miasta P. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. z dniem 10 lutego 2015 r. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. M. S., E. J., G. J., E.J., A. R. wystąpili do Prezydenta Miasta P. o ustalenie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121) – dalej u.g.n., odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działki nr 133/20, 133/21, 133/22, 160/22, 160/23, 160/24. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do prowadzenia sprawy wszczętej ww. wnioskiem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 98 ust. 3, w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 u.g.n. ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości w łącznej kwocie 78. 509,00 zł (pkt 1), do którego wypłaty zobowiązał Gminę Miasto P. (pkt 2). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż przedmiotowe działki zostały wydzielone pod poszerzenie publicznej drogi gminnej i przejęte z mocy prawa przez Gminę Miasto P. Pomiędzy byłym a obecnym właścicielem spornego terenu nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie zostało zatem ustalone w decyzji administracyjnej na podstawie operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. Organ I instancji uznał operat za rzetelny dowód w sprawie. Od ww. decyzji odwołanie złożyła M. S., zarzucając, iż ustalone odszkodowanie nie przewiduje zadośćuczynienia za szkodę, jaką jest obniżenie wartości nieruchomości w związku z jej nowym przeznaczeniem. Wskazane zostało, iż organ nie odniósł się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt V CSK 230/07, jak również nie dołączył do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta Ł. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr 42/97. Skarżąca nie zgadza się ponadto z rozłożeniem na wszystkich współwłaścicieli odszkodowania, odpowiadającego wartości odtworzeniowej naniesienia budowlanego w postaci przyłącza wodociągowego ze studzienką rewizyjną. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w pkt 2 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta P. do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz wskazanych osób jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za ww. nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wskazano na drogowe przeznaczenie działek nr 133/20, 133/21, 133/22, 160/22, 160/23, 160/24, objętych niniejszym postępowaniem. Znajdujący się w materiale dowodowym sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic: B, A i C w P., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r., potwierdza drogowe przeznaczenie ww. działek. Skutkiem decyzji o podziale nieruchomości z dnia [...] r. jest zatem przejście własności wydzielonych pod drogę działek na rzecz Miasta P. oraz powstanie po stronie tego podmiotu obowiązku zapłaty odszkodowania za nabyty w ten sposób grunt. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż negocjacje, prowadzone przed wszczęciem niniejszego postępowania nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki (protokół z rokowań z dnia 28 marca 2017 r. wraz z aneksem z dnia 23 maja 2017 r.). Zgodnie z zapisami księgi wieczystej [...] objęte podziałem działki nr 133/5 i 160/1 stanowiły współwłasność M. S. (udział 1/2 części), E. J. (udział 1/8 części), E. J. (udział 1/8 części), G. J. (udział 1/8 części) i A. R. (udział 1/8 części). Zgodnie z przepisem art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3. Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem § 36 ust. l wyżej powołanego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie żart. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przez decyzję rozumie się między innymi decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 5). W myśl ust. 2, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 pkt 1 i 2). W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Jak wynika z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość rynkową nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr 133/20 o pow. 101 m2, nr 133/21 o pow. 924 m2, nr 133/22 o pow. 924 m2, nr 160/22 o pow. 24 m2, nr 160/23 o pow. 180 m2 i nr 160/24 o pow. 3 m2 stanowiła wartość ustalona w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie Starosty w dniu 14 listopada 2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, stan nieruchomości został przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień 22 stycznia 2015 r., tj. na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Biegła ustaliła, iż w ww. dacie nieruchomość podlegająca wycenie przeznaczona była pod drogę. Na nieruchomości znajdowało się przyłącze wodociągowe ze studzienką rewizyjną oraz naniesienia roślinne: 11 sztuk śliw oraz dwie sztuki jabłoni. Teren porośnięty był ponadto pojedynczymi samosiejkami drzew, które nie przedstawiały żadnej wartości. Biegła wyjaśniła, iż dla potrzeb wyceny odrębnie określono wartość rynkową części nieruchomości gruntowej oraz wartość odtworzeniową naniesień budowlanych i roślinnych. W procesie wyceny określono wartość odtworzeniową nieruchomości w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 u.g.n., przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 u.g.n., przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych (ust. 2). Mając na uwadze uwarunkowania prawne, cel i zakres operatu szacunkowego, a także stan nieruchomości, przeznaczenie oraz dostępne dane o cechach i cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych określona została przez rzeczoznawcę wartość rynkowa gruntu. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr 133/20 i 160/22 znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 1KDZ (ulica klasy zbiorczej), działki nr 133/21 i 160/23 na terenie oznaczonym jako 8KDD (ulica klasy dojazdowej), zaś działki nr 133/22 i 160/24 na terenie opisanym jako 1KDL (ulica klasy lokalnej). Decyzja podziałowa nie wprowadziła tym samym zmian w zakresie przeznaczenia nieruchomości. Z uwagi na powyższe rodzaj rynku określono jako rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zbywanych jako przedmiot prawa własności o przeznaczeniu drogowym. Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie, w celu wyliczenia wartości rynkowej gruntu zastosowała podejście porównawcze i metodę porównywania. Wycenę nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego poprzedziła analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych pod względem cech fizycznych i stanu prawnego, która stanowiła podstawę wyboru cech mających zasadniczy wpływ na ceny, a w następstwie na wartość rynkową nieruchomości. Rzeczoznawca w treści operatu wyczerpująco wyjaśniła kolejne kroki przeprowadzonej wyceny i argumenty przemawiające za ostateczną wyceną. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. l rozporządzenia w sprawie wyceny). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Podejście porównawcze polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. W wyniku dokonanej analizy rynku biegła uzyskała informacje o kilku transakcjach podobnych na lokalnym rynku nieruchomości, określonym jako obszar miasta P.. Wykaz transakcji uznanych przez rzeczoznawcę za podobne do wycenianych działek zawarty został w tabeli zamieszczonej na stronie 18 operatu. Rzeczoznawca do analizy przyjęła lata 2015-2017 z uwagi na malejącą liczbę transakcji. Jak zostało uzasadnione, dłuższy okres analizy pozwala na uzyskanie informacji o większej liczbie transakcji, co zwiększa wiarygodność określanej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej. Wojewoda uznał, że wycena gruntu przeznaczonego w dniu wydania decyzji podziałowej pod drogę publiczną w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi jest zgodna z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Jak wynika z powyższego przepisu, punktem wyjścia dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod drogę, jest bowiem porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Nieruchomością podobną do nieruchomości drogowej jest inna nieruchomość drogowa. Na podstawie przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu autor operatu ustalił, iż cechami rynkowymi, które mają wpływ na wartość nieruchomości drogowych są: lokalizacja (35%), otoczenie i sąsiedztwo (25%), charakter drogi dojazdowej (20%) i przeznaczenie terenów przyległych (20 %). Lokalizacja oraz otoczenie i sąsiedztwo ocenione zostały jako średnio korzystne, dlatego przyjęty został przez biegłą uśredniony współczynnik. Cechy takie jak: charakter drogi dojazdowej oraz przeznaczenie terenów przyległych ocenione zostały na poziomie dobrym. Przypisane oceny do cech rynkowych przedmiotowych działek znajdują odzwierciedlenie w zamieszczonym w operacie szczegółowym opisie nieruchomości według stanu na dzień 22 stycznia 2015 r., uzupełnionym w piśmie z dnia 31 sierpnia 2018 r. Wartość rynkową 1 m2 powierzchni nieruchomości obliczono na poziomie 60,52 zł/m2, natomiast ostateczna wartość rynkowa prawa własności działki nr 133/20 wyniosła 6 113,00 zł, działki nr 133/21 - 55 920,00 zł, działki nr 133/22 - 1 271,00 zł, działki nr 160/22 - 1 452,00 zł, działki nr 160/23 - 10 894,00 zł, zaś działki nr 133/24 - 182,00 zł. Dokonana analiza operatu szacunkowego nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie dokonanych obliczeń, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Wartość naniesień roślinnych wieloletnich określona została tzw. metodą skierniewicką opracowaną przez A w S. Wartość znajdujących się na nieruchomości śliw wyliczono na poziomie 549,00 zł, zaś wartość jabłoni na poziomie 156,00 zł. Do określenia wartości odtworzeniowej przyłącza wodociągowego ze studzienką rewizyjną zastosowano metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona. Technikę wskaźnikową można stosować tylko wtedy, gdy obiekty, których wartość określa się, są porównywalne z obiektami, dla których znane są ceny wskaźnikowe (§ 23 ust. 4). Do wyliczeń zastosowano katalogi branżowe A. Wartość odtworzeniowa naniesień budowlanych wyniosła 1 972,00 zł. Organ II instancji zauważył, że na żadnym etapie postępowania strony nie kwestionowały wyliczonych w operacie wartości naniesień roślinnych i budowlanych. W złożonym odwołaniu M. S. zakwestionowała przyznanie odszkodowania, obejmującego wartość przyłącza wodociągowego i studzienki rewizyjnej, na rzecz wszystkich byłych współwłaścicieli. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, iż znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości przyłącze wodociągowe ze studzienką rewizyjną nie stanowi własności przedsiębiorstwa przesyłowego, a zatem jest częścią składową nieruchomości. Zgodnie z art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., póz. 1025 z późn. zm.) część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zasadą jest zatem, iż właścicielem całej rzeczy i wszystkich jej części składowych jest jeden podmiot, a czynność prawna odnosi się zarazem do całej rzeczy, jak i jej części składowych. Przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy stwierdzić należy, iż część składowa przedmiotowej nieruchomości w postaci przyłącza wodociągowego ze studzienką rewizyjną stanowi przedmiot współwłasności osób fizycznych, będących właścicielami działek przejętych pod drogę. W świetle dokonanej analizy Wojewoda uznał operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2017 r. za rzetelny i kompletny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Może on stanowić wiarygodny dowód, na podstawie którego można ustalić odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Opinia zawiera dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Operat został przez rzeczoznawcę majątkowego podpisany, zamieszczona została data i pieczęć rzeczoznawcy. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że biegła racjonalnie wyjaśniła przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne opracowania operatu szacunkowego, określiła daty istotne dla operatu szacunkowego, opisała i określiła stan nieruchomości, w tym stan prawny, przeznaczenie w planie miejscowym, szczegółowo opisała przedmiot wyceny, w tym stan zagospodarowania i stan techniczno-użytkowy, przedstawiła sposób wyceny, wyjaśniając zasady określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, przeanalizowała i scharakteryzowała rynek nieruchomości w tym trend zmian cen w analizowanym okresie i oszacowała wartość odtworzeniową wycenianej działki. W końcowej części operatu przedstawiła zaś stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieściła klauzule i zastrzeżenia. Wyjaśnienia biegłej przedstawione w piśmie z dnia 31 sierpnia 2018 r. dodatkowo uzupełniają sporządzony przez nią operat. O nieprawidłowości operatu szacunkowego, wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, nie może świadczyć oszacowanie w innym postępowaniu administracyjnym innej nieruchomości położonej w P. o pow. 0,1936 ha, przejętej pod drogę, na poziomie 234 137,00 zł, jak również przedłożony przez stronę na etapie postępowania przed organem I instancji operat szacunkowy z dnia 23 kwietnia 2015 r., dotyczący innych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wyjaśnić należy, iż każda nieruchomość jest inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi. W związku ze wskazaniem przez odwołującą się, iż ustalone odszkodowanie nie przewiduje zadośćuczynienia za szkodę, którą jest obniżenie wartości nieruchomości w związku z jej nowym przeznaczeniem, oraz zarzutem nieuwzględnienia przez organ wyroku Sądu Najwyższego sygn. akt V CSK 230/07 organ wyjaśnił, iż ewentualne odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą reguluje art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018, póz. 1945) i może być dochodzone w odrębnej od niniejszej procedurze. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest możliwe ustalenie odszkodowania z ww. tytułu. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ma odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest organ wykonawczy tej jednostki, to jest w realiach niniejszej sprawy Prezydent Miasta P., stąd zasadnym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. zakwestionowała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w zakresie niewłaściwego ustalenia kwoty odtworzenia przyłącza wodociągowego ze studzienką rewizyjną. Skarżąca podniosła, że wartość odtworzenia naniesień budowlanych wyceniona został przez biegłego w operacie szacunkowym z dnia 14 listopada 2017 r. na kwotę 1.972 zł. Tymczasem w związku z zamiarem zmiany lokalizacji przyłącza wodociągowego ze studzienką rewizyjną strona skarżąca ustaliła, że chcąc przenieść powyższe naniesienie budowlane na teren działki znajdującej się obok przy wykorzystaniu istniejącego przyłącza do sieci wodociągowej konieczne jest wykonanie mapy do celów projektowych wraz z projektem przyłącza, konieczny jest również zakup nowej studzienki wodomierzowej zgodnej z nowym projektem oraz poniesienie kosztów robocizny, na co składa się wykonanie prac ziemnych i montaż instalacji. Z zestawienia kosztów wynika, że łączny koszt inwestycji to kwota 6.050 zł, na co składają się: mapa dla celów projektowych wraz z projektem - 1.350 zł, (kwota podana przez MZGK w P.), studzienka wodomierzowa - ok. 2.000 zł (kwota podana przez MZGK w P.), prace ziemne i koszty przyłącza — 2.700 zł (średnia cena lokalnych wykonawców). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał również, że do określenia wartości odtworzeniowej przyłącza wodociągowego ze studzienką rewizyjną biegła zastosowała metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona. Technikę wskaźnikową można stosować tylko wtedy, gdy obiekty, których wartość określa się, są porównywalne z obiektami, dla których znane są ceny wskaźnikowe - § 23 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do wyliczeń zastosowano katalogi branżowe A. Dla przyłącza wodociągowego biegła przyjęła obiekt 5568A (przyłącze wodociągowe wraz ze studzienką wodomierzową). Cena wskaźnikowa takiego obiektu wynosi 309 zł/mb. Wartość odtworzeniowa naniesień budowlanych wyniosła 1.972,00 zł. Wojewoda uznał wyliczenia przedstawione w operacie szacunkowy z dnia 14 listopada 2017 r. za prawidłowe, a sam dokument za rzetelny i kompletny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podniósł, że subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości ustalenia wartości odtworzeniowej przyłącza wodociągowego, niepoparte żadnymi dowodami, jest niewystarczające by zakwestionować ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku kontroli decyzja może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącą prawidłowości operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału pod budowę drogi gminnej w zakresie obejmującym ustalenie kwoty odszkodowania za naniesienia budowlane. Niezależnie jednak od wskazanego w skardze zarzutu Sąd zobligowany był stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. do dokonania kontroli całego zaskarżonego aktu. Punkt wyjścia do rozważań stanowi fakt, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził na wniosek A. R., E. J., M. S., G. J., E. J. podział nieruchomości położonej w P. przy ul. A, oznaczonej numerami 133/5 i 160/1. W wyniku podziału powstały między innymi działki: nr 133/20 o pow. 0,0101 ha, nr 133/21 o pow. 0,0924 ha, nr 133/22 o pow. 0,0021 ha, nr 160/22 o pow. 0,0024 ha, nr 160/23 o pow. 0,0180 ha, nr 160/24 o pow. 0,0003 ha. Ww. działki jako wydzielone pod publiczną drogę gminną z mocy prawa przeszły na własność Miasta P. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. z dniem 10 lutego 2015 r. Jako że negocjacje nie doprowadziły do uzgodnień w kwestii odszkodowania za przejęte pod drogę gminną nieruchomości, wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. M. S., E. J., G. J., E. J., A. R. wystąpili do Prezydenta Miasta P. o ustalenie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działki nr 133/20, 133/21, 133/22, 160/22, 160/23, 160/24. W rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr 133/20 o pow. 101 m2, nr 133/21 o pow. 924 m2, nr 133/22 o pow. 924 m2, nr 160/22 o pow. 24 m2, nr 160/23 o pow. 180 m2 i nr 160/24 o pow. 3 m2 stanowiła wartość ustalona w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie Starosty w dniu 14 listopada 2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, stan nieruchomości został przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień 22 stycznia 2015 r., tj. na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Biegła ustaliła, iż w ww. dacie nieruchomość podlegająca wycenie przeznaczona była pod drogę. Na nieruchomości znajdowało się przyłącze wodociągowe ze studzienką rewizyjną oraz naniesienia roślinne: 11 sztuk śliw oraz dwie sztuki jabłoni. Teren porośnięty był ponadto pojedynczymi samosiejkami drzew, które nie przedstawiały żadnej wartości. Biegła wyjaśniła, iż dla potrzeb wyceny odrębnie określono wartość rynkową części nieruchomości gruntowej oraz wartość odtworzeniową naniesień budowlanych i roślinnych. W procesie wyceny określono wartość odtworzeniową nieruchomości w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 u.g.n., przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 u.g.n., przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych (ust. 2). Analiza operatu szacunkowego przyjętego przez organy administracji publicznej do ustalenia wysokości odszkodowania daje podstawy do stwierdzenia, że sposób szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości nie budzi wątpliwości w zakresie nieruchomości gruntowej oraz naniesień roślinnych i w tym zakresie należy uznać, że został on prawidłowo sporządzony. Natomiast Sąd powziął wątpliwości co do prawidłowości wyliczonej w operacie wartości naniesień budowlanych, tj. przyłącza wodociągowego ze studzienką rewizyjną. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca określiła wartość odtworzeniową naniesień budowlanych w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Stosownie do art. 153 u.g.n. podejście kosztowe polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Zgodnie zaś z § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w podejściu kosztowym stosuje się metodę kosztów odtworzenia i metodę kosztów zastąpienia. Jak wynika z § 21 rozporządzenia przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Z kolei w myśl § 22 rozporządzenia przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych. Przy metodzie kosztów zastąpienia określa się koszty zastąpienia części składowych gruntu częściami składowymi o takiej samej funkcji i podobnych parametrach użytkowych, jakie mają części składowe, których wartość określa się, lecz wykonanymi przy wykorzystaniu aktualnie stosowanych technologii i materiałów. Jak zaś wynika z § 23 rozporządzenia metodę kosztów odtworzenia lub kosztów zastąpienia stosuje się przy użyciu techniki szczegółowej, techniki elementów scalonych albo techniki wskaźnikowej. Przy użyciu techniki szczegółowej koszty odtworzenia albo koszty zastąpienia określa się na podstawie ilości niezbędnych do wykonania robót budowlanych oraz cen jednostkowych tych robót. Przy użyciu techniki elementów scalonych koszty odtworzenia albo koszty zastąpienia określa się na podstawie ilości scalonych elementów robót budowlanych oraz cen scalonych elementów tych robót. Przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona. Technikę wskaźnikową można stosować tylko wtedy, gdy obiekty, których wartość określa się, są porównywalne z obiektami, dla których znane są ceny wskaźnikowe. Przy użyciu technik, o których mowa w ust. 2-4, uwzględnia się koszty dokumentacji i nadzoru. Bez wątpienia operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. To rzeczoznawcy majątkowi wybierają właściwe podejście oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.). W konsekwencji zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w zasadzie wyłącznie w sytuacjach, tj. operat zawiera oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Jak już zostało wskazane w rozpoznawanej sprawie analiza operatu szacunkowego wzbudziła wątpliwości co jego prawidłowości w zakresie wyceny naniesienia budowlanego. Rzeczoznawca wskazała, że wartość odtworzeniowa naniesienia została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, nie wyjaśniając, dlaczego nie było możliwe uwzględnienie kosztów zastąpienia (§ 21 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast przyjmując technikę wskaźnikową rzeczoznawca przyjęła do wyceny cenę obiektu nr 5568A (przyłącze wodociągowe raz ze studzienką wodomierzową) cennika A– cz. II obiekty inżynieryjne, zeszyt 70/2016 – poziom cen IV kwartał 2016 r. Po pierwsze, w ocenie Sądu rzeczoznawca powinna wskazać, że przyłącze wodociągowe wraz ze studzienką wodomierzową jest obiektem porównywalnym do przyłącza wodociągowego wraz ze studzienką rewizyjną, które było przedmiotem wyceny, co pozwoliłoby na weryfikację trafności przyjętej techniki. Po drugie zaś, skoro operat szacunkowy sporządzony został w dniu 14 listopada 2017 r., nie jest zrozumiała przyczyna oparcia się na cenniku uwzględniającym poziom cen na IV kwartał 2016 r. W tej sytuacji, wobec kwestionowania przez skarżącą wysokości ustalenia odszkodowania właśnie w zakresie naniesienia budowlanego i wykazania, że wysokość odszkodowania nie pozwala na pokrycie kosztów przeniesienia przyłącza w inne miejsce, brak wyjaśnienia powyższych kwestii naraziło organ administracyjny na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy w powyższym zakresie, co pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania. Jednocześnie należy wskazać, że dostrzegając fakt, że decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na nieznaczny zakres postępowania dowodowego, Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. A.B.