II SA/Łd 50/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. i U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. – TG II SA/Łd 50/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania U. i W. K. od decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] nr [...] sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. A. w związku z podziałem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [...] ustalono U. i W. K. opłatę adiacencką w związku z podziałem nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji zarzucili oni, iż została ona wydana z naruszeniem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz przepisów rozp. Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 98, poz. 612). Odwołujący się mieli zastrzeżenia do obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, natomiast nie wnosili zastrzeżeń do podstawy wyceny po podziale. Zarzucili, że do wyceny przyjęto tylko jedną działkę do porównań, która jest położona przy ul. B. i jej wartość przekracza wartość działki odwołujących, natomiast pozostałe działki uwzględnione przy porównaniu położone są w mniej atrakcyjnych miejscach, różnią się przeznaczeniem, wielkością i klasą ziemi. Odwołujący się wskazali, że w ich sąsiedztwie przedmiotem transakcji były nieruchomości, których rzeczoznawca majątkowy nie przyjął do porównań, a w ich ocenie te nieruchomości byłyby porównywalne. Odwołujący się wskazali, że wartość nieruchomości po podziale nie jest wyższa niż była przed podziałem, a celem podziału było załatwienie sprzedaży tej ziemi. Podnieśli też, że w wycenie nie uwzględniono kosztów ustanowienia służebności przejazdu i przechodu. Kolegium powołało się na art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, zarząd gminy (a w chwili obecnej wójt, burmistrz, prezydent miasta) może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie wartość tej nieruchomości. Wysokość stawki rentowej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, nie więcej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Rada Miasta S. ustaliła uchwała nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ze wysokość tej stawki wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po jej podziale. W myśl art. 146 ust. 3 ustawy, do którego stosowania odsyła jej art. 98 ust. 4, wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury i po ich wybudowaniu, tu odpowiednio przed i po podziale, określają rzeczoznawcy majątkowi według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Po stronie organu, który wszczął postępowanie w tej sprawie leży obowiązek wykazania, że istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. był podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w decyzji. W ocenie Kolegium operat szacunkowy w tej sprawie jest dostatecznym dowodem. Możliwość zaliczenia poniesionych przez właściciela nakładów na poczet płaty adiacenckiej ustalanej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jego podziału została wyłączona wskazaniem w art. 98 ust. 4 odpowiedniego stosowania art. 148 ust. 1 - 3. Wyłączony z możliwości stosowania ust. 4 tego artykułu reguluje właśnie zaliczanie na poczet opłaty udziałów wniesionych przez właściciela świadczeń czy też wkładu w naturze lub pracy własnej możliwość zaliczenia poniesionych świadczeń pozostaje wiec tylko przy ustalaniu innych opłat adiacenckich tj. ustalanych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem od ustalonej opłaty adiacenckiej nie można odliczyć kosztów, jakie poniósł właściciel w związku z podziałem nieruchomości, bądź też jak w rozpatrywanej sprawie - kosztów zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawcy zobowiązani są do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - działu IV Wycena nieruchomości. W art. 154 zawartym w tym dziale, pozostawiono rzeczoznawcy wybór właściwego podejścia oraz metodę i technikę szacowania nieruchomości, uwzględniając przy tym "cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczona dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych". Z treści tego przepisu wynika, że nie można sugerować rzeczoznawcy, jakie nieruchomości jako porównawcze winien przyjąć w procedurze wyceny. Powyższą decyzję zaskarżyli do Sądu U. i W. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie i zobowiązanie organu do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Organom administracji wydającym decyzje zarzucili rażące naruszenie prawa tj. art. 98 ust. 4, art. 148 ust. 4 oraz art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a to spowodowało, zdaniem skarżących naruszenie art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a. Skarżący podnieśli, że bez ich działań nie byłoby możliwe udostępnienie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, ponieważ w tej część nie przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego miasta dróg. Skarżący ustanowili służebność dla tej nieruchomości oraz ponieśli koszty wytyczenia działek na swojej nieruchomości. U. i W. K. nie zgadzają się z twierdzeniem, że nie można odliczyć kosztów, ponieważ w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. art. 148 ust. 4 określa zaliczenie na poczet opłaty wartości świadczeń w gotówce lub naturze. Skarżący podnieśli też, że wycena nieruchomości została rażąco zaniżona a w operacie przyjęto nieprzystające do porównań nieruchomości. Nieruchomości porównawcze znajdują się w obrębach 2, 3 i 5, skarżący kolejno zarzucają, że pochodzą z tej samej dzielnicy (tej samej, co wyceniana nieruchomość) a więc zostały wzięte tendencyjnie. Ponadto operat szacunkowy jest obarczony błędami merytorycznymi - rachunkowymi, ponieważ w tabeli nr 4.2 ze s. 6 ujęto nieruchomość wycenianą z działkami porównawczymi, natomiast w tabeli 4.4 ze s. 7 ta sama działka różni się aż trzema cechami, kolejno działka nr 4 w tabeli pierwszej różni się 4 cechami (położenie, uzbrojenie, wielkość i droga dojazdowa) a w tabeli 4.4. ze s. 7 też czterema cechami, ale różnymi (przeznaczenie, uzbrojenie, wielkość i droga dojazdowa). Zarzucili też, że rzeczoznawca działał ze świadomym celem zaniżania wartości nieruchomości przed podziałem. Zdaniem skarżących wartość nieruchomości nie wzrosła, ponieważ duże działki uzyskują wyższe ceny a spowodowane jest to tym, ze działki takie kupują inwestorzy instytucjonalni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, iż nie jest możliwe odliczenie poniesionych nakładów związanych z podziałem nieruchomości, ponieważ przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła do stosowania odpowiedniego przepisów art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 - 3 . Przepis art. 148 ust. 4 został pominięty, a to oznacza, ze nie należy go stosować. Operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej nie zawiera wad merytorycznych ani rachunkowych. Z opisu przyjętych do porównań nieruchomości wynika, że rzeczoznawca wybrał te, które są najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości. Przytaczane przez skarżących duże działki, położone w tej samej dzielnicy, będące przedmiotem transakcji są o innym przeznaczeniu głównie z tego względu niepodobne do nieruchomości wycenianej. Zdaniem Kolegium Odwoławczego nie są zasadne zarzuty dotyczące różnego przyjmowania cech różniących nieruchomość wycenianą z działkami porównawczymi. Tabela 4.2 w operacie zestawia cechy, które były brane do porównań, natomiast tabela 4.4 określa szczegółowo, jaki jest udział cechy w porównaniu oraz jaką poprawkę kwotową rzeczoznawca przyjmuje porównując działki porównawcze z wycenianą nieruchomością. Wyszczególniona przez skarżących różnica w określeniu jednej z cech przy porównaniu działki 4 z wycenianą dotyczącą położenia i przeznaczenia (tabela 4.2 i tabela 4.4) należy wyjaśnić błędem pisarskim. Z tabeli 4.3 wynika, że dla cechy położenie rzeczoznawca przyjęła zakres kwotowy 9,22 i ten sam zakres kwotowy ujawniono w tabeli 4.4 przy działce 4. Zatem omyłkowo wpisano nazwę cechy jako przeznaczenie. Z tabeli 4.2 wynika, że obie działki mają takie samo przeznaczenie, a cecha różnicującą jest położenie. Tak też to uczynił rzeczoznawca majątkowy wskazując na różnicę poprawki. Błąd pisarski nie ma wpływu na poprawność wyliczenia rachunkowego. Kolegium nie zgadza się też z zarzutem, iż naruszone zostały przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Poza wymienieniem powyższych artykułów skarżący nie skonkretyzowali, na czym naruszenie owych przepisów polegało. W sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej podstawowym dowodem jest operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący od chwili wszczęcia postępowania mogli zapoznać się z dowodem w tej sprawie - operatem szacunkowym. Innych dowodów w sprawie organ nie przedstawił. Nie wystąpiło więc pominięcie w sprawie innych dowodów istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy w sprawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271, zważył, co następuje: Istotą zawartych w skardze zarzutów jest twierdzenie, że prawidłowo została ustalona wartość nieruchomości po podziale, ale nieprawidłowo ustalono wartość tejże nieruchomości przed podziałem. Skarżący bowiem reprezentują stanowisko, że wartość przedmiotowej nieruchomości nie uległa zmianie. Jeżeli tak byłoby w istocie to pojawić musiałoby się dość istotne pytanie o cel dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości? Trudno chyba przypuszczać, że dokonanie tego podziału miało wyłącznie altruistyczne podłoże. Skarżący mają też istotne zastrzeżenia do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Uważają, że biegły tendencyjnie dobrał działki, które wziął pod uwagę przy zastosowanej przez siebie metodzie. Ich zdaniem należało wziąć pod uwagę duże działki, które osiągają ceny wyższe od małych. Zarzucają też rzeczoznawcy popełnienie innych błędów w operacie. Należy zauważyć, iż w dniu 7 lipca 2002 r. doręczono skarżącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, zawierające pouczenie o prawie zapoznania się z operatem szacunkowym, oraz możliwości zadania pytań biegłemu oraz prawie składania wyjaśnień. Z uprawnienia tego skarżący nie skorzystali. Tym samym pozbawili siebie możliwości wpłynięcia na ostateczny kształt tego operatu. Przepis zaś art 146 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z póżn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji stanowił, iż wartość nieruchomości przed i po podziale "określają rzeczoznawcy majątkowi". Tak więc nie mamy w tym przypadku do czynienia z wydaniem decyzji po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy jak ma to miejsce w odniesieniu do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – art. 130 ust. 2 ustawy, co, do której to opinii trafnie przyjęto w wyroku NSA z 8 listopada 2001 r., I SA 833/00, iż nie ma ona charakteru wiążącego, lecz podlega ocenie właściwego organu. W przypadku opłaty adiacenckiej tylko i wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi mogą określać wartość nieruchomości. W tej sytuacji nie poparte operatem innego rzeczoznawcy twierdzenia i zarzuty skarżących nie mogą mieć wpływu na określenie wartości nieruchomości celem ustalenia opłaty adiacenckiej, zwłaszcza, że skarżący sami zbagatelizowali możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Co prawda organ odwoławczy znał już zastrzeżenia skarżących, co do opinii rzeczoznawcy, ale ranga tych zastrzeżeń nie dawała mu możliwości powołania, w interesie skarżących innego rzeczoznawcy majątkowego i obciążenia tymi kosztami skarżących stosownie do art. 262 § 1 pkt 2. k.p.a., tym bardziej, że skarżący takiego wniosku w odwołaniu nie złożyli. Powołanie zaś takiego biegłego w ramach postępowania odwoławczego kłóciłoby się z zasadą dwuinstancyjności postępowania – wykraczałoby to bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego – art. 136 k.p.a., pozbawiałoby to zresztą stronę możliwości ewentualnego kwestionowania takiej "wyceny" w ramach postępowania odwoławczego. Na tym tle pojawia się dostrzegany w nauce problem – ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym". Jak się wydaje sprawa związana z wyceną nieruchomości w związku z ustaleniem opłaty adiacenckiej należy do tej kategorii spraw, w których ciężar dowodu spoczywa na tym podmiocie, który z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Gdy chodzi o zarzut niezaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej kosztów związanych z dokonanym przez skarżących podziałem nieruchomości i z ustanowieniem służebności przejazdu i przechodu, podzielić należy stanowisko w tej sprawie przyjęte przez organ odwoławczy. Przepis art. 98 ust. 4 ustaw o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odpowiedniego stosowania w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości art. 148 ust. 4 ustawy. Tak więc zaliczenie wspomnianych kosztów na poczet tej opłaty nie jest dopuszczalne. Ponadto należy podnieść, że stosownie do art. 97 ust. 1 tej samej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby mającej w tym interes prawny, a dodatkowo należy zauważyć, iż gdyby nie ustanowione prawo przechodu i przejazdu podział nieruchomości skarżących byłby niedopuszczalny, bowiem projektowane działki nie posiadałyby żadnego dostępu do drogi publicznej – art. 93 ust. 3 ustawy. Stosownie do art 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że może badać zaskarżoną decyzję pod kątem wystąpienia w niej wszelkich naruszeń prawa, nie tylko zaś tych, na które wskazano w skardze. Działając w tym trybie Sąd rozważał, czy okoliczność, że decyzja o podziale nieruchomości zapadła w dniu 5 maja 2000 r., natomiast uchwała nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału została podjęta w dniu [...], a więc już po doręczeniu decyzji stronom, mogła mieć wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji stanowił: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości". Nie może ulegać wątpliwości, że wspomniana uchwała musi obowiązywać w dacie podejmowania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. Decyzja administracyjna zaś zgodnie z niebudzącym wątpliwości stanowiskiem doktryny oraz judykatury wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jej podejmowania. Skoro opłatę adiacencką można ustalić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna – art. 145 ust. 2 w zw. z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie można wykluczyć sytuacji, w której rada gminy, kilkakrotnie w tym czasie zmieni swoje stanowisko, podejmując uchwały dotyczące różnych stawek procentowych tej opłaty. Czy w takim razie obowiązywać ma zawsze uchwała istniejąca w obrocie prawnym w dacie dokonywania podziału? Można przecież założyć, że uchwała obowiązująca w dacie ustalania opłaty będzie korzystniejsza dla strony niż ta, która obowiązywała w dacie podziału nieruchomości. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, iż uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o której stanowi art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji musiała obowiązywać w dacie podejmowania decyzji dotyczącej ustalenia wysokości tej opłaty. W rozpoznawanej sprawie nie można zresztą mówić o zaskoczeniu skarżących samym faktem ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro w decyzji z [...] zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości zawarto szczegółowe pouczenie o możliwości ustalenia opłaty w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości po i przed podziałem. Nie może więc być mowy o tym, iż skarżący zostali zaskoczeni faktem podjęcia uchwały Rady Miasta [...] już po dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji. TG