II SA/Łd 50/04

Dnia 19 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty[...] z dnia [...] Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 50/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [..] , po rozpatrzeniu wniosku W. J. o zwrot działek nr 255/2 i 255/3, orzekł o uznaniu za wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i odmówił zwrotu działki numer 255/2 o powierzchni 0,1800 ha oraz części działki numer 383 o powierzchni 0,0100 ha położonych we wsi M. oraz wywłaszczonych poza lokalizacją zbiornika " A" . Jako podstawę prawną powyższej decyzji organ I instancji wskazał art. 136 ust. l i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity - Dz. U. z 2000 roku Nr 46 , poz. 543 z późniejszymi zmianami ) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją Urzędu Miasta i Gminy W. Nr [..] z dnia [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] wywłaszczono od W. J. na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo o powierzchni 6,8200 ha , z czego teren o powierzchni 3,3100 ha przeznaczony był pod zbiornik wodny " A" , a teren o pow. 3,5100 ha, w tym działka 255/2 i 255/3 , poza lokalizacją zbiornika . Organ wskazał, że plan realizacyjny zbiornika wodnego "A " na rzece W. został zatwierdzony decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia[...] , a nie jak podano w decyzji wywłaszczeniowej Nr [..] ( wyjaśnienie inwestora w piśmie z dnia l kwietnia 2003 roku ). Zgodnie z tym planem pod lokalizację zbiornika z nieruchomości W. J. weszły działki numer : 74 , 297, 337, 325/29 , 255/1 o łącznej pow. 3,3100 ha. Wywłaszczono natomiast całe gospodarstwo rolne o pow. 6,82 ha, a więc poza lokalizacją znalazły się działki numer :105, 109, 110, 118, 255/2 i 255/3. Ponadto organ I instancji wskazał, że wywłaszczenie działek objętych wnioskiem o zwrot nastąpiło na wniosek W. J. z dnia 8 listopada 1985 roku i za zgodą Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w P. Okoliczność wywłaszczenia działek, objętych wnioskiem o zwrot, poza lokalizacją zbiornika potwierdza protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia 24 listopada 1987 roku . Natomiast przeznaczenie działek wywłaszczonych poza lokalizacją precyzuje protokół spisany w dniu 7 stycznia 1986 roku między Naczelnikiem Miasta i Gminy w W. a specjalistą ds. wykupu i likwidacji nieruchomości w ODGW w P., z którego wynika, iż ODGW w P. przekaże budynki wraz z pozostałością działki siedliskowej na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w W. z przeznaczeniem dla osób (rodziny) figurującej na liście kandydatów na bloki w W. Organ I instancji wyjaśnił, że zasiedlenie budynku na działce nr 255/2 o pow. 0,1800 ha nastąpiło w 1990 roku przez rodzinę zamieszkującą lokal w zabytkowym dworku przeznaczonym do kapitalnego remontu. Umowa na dzierżawę tej działki na okres 9 lat spisana została w dniu 12 marca 1990 roku, a następnie odnowiona w dniu 13 marca 1999 roku na dalsze 5 lat ( obowiązuje do 2004 roku ). Działka numer 255/3 o pow. 0,0100 ha stanowi trójkąt widoczności i podczas odnowy ewidencji gruntów weszła jako fragment ulicy w skład nowej działki numer 383 o pow. 199,1577 ha, która stanowi teren zbiornika wodnego "A" na terenie wsi M. i ma urządzony stan prawny w księdze wieczystej Nr [..] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w S. Wydziale Ksiąg Wieczystych . Stan prawny działki nr 255/2 na rzecz Skarbu Państwa uregulowany jest w księdze wieczystej Nr 16892 prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. Organ wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta W. Nr XIX/81/92 z dnia 29 czerwca 1992 roku działki objęte wnioskiem o zwrot przeznaczone są pod uprawy polowe oraz w części pod zabudowę zagrodową. Organ I instancji stwierdził, iż teren objęty wnioskiem o zwrot został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia , bowiem działka nr 255/2 została wywłaszczona poza lokalizacją zbiornika dla zasiedlenia rodziny z listy przydziału i taka rolę spełnia do dziś. Natomiast działka numer 255/3 wywłaszczona została jako trójkąt widoczności i weszła w działkę 383 jako fragment ulicy. Od powyższej decyzji odwołał się W. J., który podniósł, iż decyzja ta została wydana w następstwie popełnienia błędu w ustaleniach stanu faktycznego i dotknięta jest sprzecznością ustaleń stanu faktycznego z zebranymi dowodami. Odwołujący się zarzucił, iż w odniesieniu do działki nr 253/3 określenie celu na jej wywłaszczenie na trójkąt widoczności lub część ulicy nastąpiło po raz pierwszy w powyższej decyzji i nie występuje w decyzji wywłaszczeniowej, co uzasadnia jej zwrot. Ponadto wskazał, że przeznaczenie działki 255/2 do zasiedlenia przez rodzinę, która utraciła zabudowania w czasie budowy zbiornika "A", jak wynika z protokołu z dnia 7 stycznia 1986 r. nie ma nic wspólnego z planami remontowymi Gminy i zasiedleniem tej działki przez rodzinę, która musi opuścić zabytkowy pałac, gdyż gmina zaplanowała w 1990 r. remont kapitalny tego pałacu. Decyzją z dnia [...] Nr [..] Wojewoda Ł. utrzymał decyzję Starosty [..] w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż nie podziela stanowiska organu I instancji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nieruchomość oznaczona numerami działek 255/2 i 255/3 ( stanowiąca obecnie część działki numer 383) położona we wsi M. wykorzystana została na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] W przedmiotowej sprawie nie można dokonać takiej oceny, gdyż działki te znajdowały się poza lokalizacją zbiornika "A" i wywłaszczone zostały na prośbę W. J., ale orzeczenie organu I instancji co do odmowy zwrotu jest prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z treści art. 137 ust. l, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Organ II instancji wyjaśnił, że przesłanka zbędności oparta została na dwóch kryteriach: faktycznym oraz prawno-faktycznym. Pierwsze opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim powinny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, ustalając ten czas na 7 lat. Drugie kryterium odnosi się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z równoczesnym brakiem działań faktycznych polegającym na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Oba te kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia: pierwsze z powodu zaniechania zadania inwestycyjnego, a drugie ze względu na ustanie prawnej podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji ( J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska. "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz." Warszawa 2002 r. str. 390). Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona była na cele związane z budową zbiornika "A". Wniosek Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w P. nr [...] z dnia [...] dotyczył pierwotnie jedynie wywłaszczenia działek numer 174, 297, 337, 325/29 i 255/1 o pow. 3,31 ha. Dopiero na wyraźne żądanie właściciela zgłoszone w toku postępowania wywłaszczeniowego decyzją [...] z dnia [..] sprostowaną postanowieniem z dnia [....] wywłaszczono także działki numer 105, 109, 110, 118, 255/2 i 255/3 o pow. 3,51 ha, które znajdowały się poza lokalizacją inwestycji. W. J. wniósł o objęcie wywłaszczeniem całego gospodarstwa wraz z działką siedliskową, argumentując swoją prośbę tym, że po wywłaszczeniu części (tzn. działek numer 174, 297, 337, 325/29 i 255/1 o pow. 3,31 ha) pozostała część nie będzie nadawała się do racjonalnego użytkowania w dotychczasowy sposób. Organ II instancji stwierdził, iż skoro działki numer 255/2 i 255/3 zostały wywłaszczone na wyraźne żądanie właściciela, Gmina Miasta W., nie jest zobowiązana do dokonywania na nich przedsięwzięć inwestycyjnych, ani też nie jest w tym zakresie związana żadnym terminem. Organ wskazał, iż pogląd ten znajdował już potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie bowiem z wyrokiem z dnia 29 października 1998 r., sygn. IV SA 2111/96 zwrot wywłaszczonej nieruchomości może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło wbrew woli właściciela i ze wskazaniem celu, na który wywłaszczenie nastąpiło. Jeżeli natomiast wywłaszczenie nastąpiło na wniosek właściciela, to nie mogło być celu wywłaszczenia, a jedynie wola właściciela, aby nieruchomość została przejęta przez Państwo, a Państwo następnie decydowało, jak wykorzystać daną nieruchomość. Zdaniem organ odwoławczego zwrot działek numer 255/2 oraz 255/3 ( obecnie stanowiącej część działki numer 383), byłby możliwy jedynie wtedy, gdyby zaistniały przesłanki do zwrotu części nieruchomości nabytej na cel wywłaszczenia decyzją z dnia [...] sprostowaną postanowieniem z dnia 15 lutego 1989 r., znajdującą się w granicach lokalizacji zbiornika "A" ( wyrok NSA z dnia 22 lipca 1994 r., sygn. akt IV S.A. 1000/93). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Pominięto jego wnioski dowodowe, ograniczono postępowanie do kwestii określenia celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na ten cel, nie umożliwiono stronie zajęcia stanowiska w sprawie, co stanowi naruszenie prawa procesowego. Ponadto skarżący podniósł, że organ II instancji oparł rozstrzygniecie na dwóch orzeczeniach NSA , które nie dają podstaw do formułowania generalnych tez, możliwych do stosowania w każdym stanie faktycznym oraz pominął zmiany, jakie zaszły w regulacji prawnej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skarżący podał, że organ II instancji nie wskazał z jakich przyczyn uznał, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło wbrew woli właściciela, a art. 136 ust. 4 pozwala na zwrot nieruchomości wywłaszczonych na żądanie właściciela oraz nie wyjaśnił swojego poglądu, iż konieczne jest jednoczesne zachodzenie przesłanek do zwrotu części nieruchomości nabytej na cel wywłaszczenia, mimo że art. 136 ust. 4 takiego związku nie przewiduje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wnosił o jej oddalenie. Organ wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ust. 3 (dotyczący przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej zgodnie z art. 113 ust. 3 ustawy. Treść tego przepisu odpowiada treści art. 50 ust. 4 obowiązującej w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 26 z 1980 r.) i przewiduje możliwość objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, gdy przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, co następuje na wniosek właściciela. Część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) tylko wówczas, gdy są spełnione warunki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. l cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi stwierdzić należy, że w ocenie Sądu skargę należało uwzględnić, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 112 ust. 1 cyt. ustawy przepisy rozdziału "wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji administracyjnej, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2 art. 112 tej ustawy). Przepisy regulujące zasady wywłaszczania nieruchomości jako szczególnej formy odjęcia prawa własności w drodze aktu władczego państwa, będące wyjątkiem od ogólnych – cywilnoprawnych zasad przenoszenia własności nieruchomości, muszą być stosowane literalnie, z wyłączeniem dopuszczalności wykładni rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1992 r., IV SA 112/92, ONSA 1993, nr 2 poz. 40) [por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami - Komentarz Warszawa 2002 –str. 335]. Stosownie do art. 136 ust. 1 nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu [...] (ust. 3 art. 136). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 (art. 136 ust. 4 powołanej ustawy). W niniejszej sprawie wywłaszczenie całej nieruchomości, w tym działek o nr 255/2 i 255/3, nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a nie umowy, co oznacza, iż ust. 4 art. 136 ustawy nie ma zastosowania. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] o wywłaszczeniu wskazano, iż do zawarcia umowy zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie doszło, gdyż wywłaszczany nie wyraził zgody na zawarcie aktu notarialnego. W decyzji tej organ określił jednoznacznie cel wywłaszczenia poprzez wskazanie konkretnej inwestycji – budowy zbiornika "A". Wobec powyższego, nie można podzielić poglądu organu II instancji wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, iż działki nr 255/2 i 255/3 zostały wywłaszczone na żądanie właściciela, poza lokalizacją zbiornika "A" a Gmina nie jest zobowiązana do dokonywania na nich przedsięwzięć inwestycyjnych. W ocenie Sądu, nietrafny jest pogląd organu odwoławczego, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na gruncie obowiązujących przepisów, może nastąpić tylko wówczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło wbrew woli właściciela. Odnosząc się do postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz uzasadnienia jego decyzji, należy przede wszystkim podkreślić, że organ nie wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów wywłaszczona działka nr 255/3 stanowi trójkąt widoczności i fragment ulicy wchodzący w skład działki nr 383 oraz stanowi teren zbiornika "A". Brak jest również w aktach wypisu z księgi wieczystej nr 43805, na którą powołuje się organ, a z którego wynikałoby, iż działka ta została włączona do działki nr 383. Trudno bowiem przyjąć, iż potwierdzeniem powyższego jest k. 34 akt administracyjnych organu I instancji, z której wynika, że aktualnie jest to nasyp ze śmieci porośnięty trawą. Działka nr 255/02 objęta wnioskiem o zwrot oddana została w dzierżawę. Organ winien więc zbadać, czy nie istnieją określone w ustawie przesłanki rozwiązania tych stosunków prawnych. Zauważyć należy, iż organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – co wynika z art. 7 k.p.a. oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, iż skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjny przed organem I i II instancji. A zatem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8, 10 ,77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyeliminować powyższej wskazane uchybienia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy, Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.