II SA/Łd 50/15

Dnia 3 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 roku sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: B. J. w dniu 26 września 2011 roku złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na dziecko – A. J.. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., uznając, że zostały spełnione kryteria określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), przyznał B. J. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko w wysokości 91 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2011 roku do 31 października 2012 roku oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 w wysokości 150 zł w miesiącu wrześniu 2012 roku. W dniu 25 czerwca 2013 roku wpłynęło do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. zaświadczenie wystawione przez Zakład Karny Nr [...] w Ł., z którego wynikało, że B. J. była pozbawiona wolności w okresie od dnia 2 sierpnia 2012 roku do dnia 11 czerwca 2013 roku. Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 30 ust. 2 u.ś.r., orzekł w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane przez B. J. świadczenia rodzinne na dziecko A. J. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości 91 zł miesięcznie za okres od dnia 1 września 2012 roku do dnia 31 października 2012 roku oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na dziecko A. J. w wysokości 150 zł od dnia 1 września 2012 roku do dnia 30 września 2012 roku. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W związku z faktem, że strona nie sprawowała osobistej opieki nad dzieckiem A. J., zasiłek rodzinny nie przysługiwał od dnia 1 września 2012 roku, a w konsekwencji nie przysługiwało również prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. W odwołaniu od powyższej decyzji B. J. podniosła, że w czasie, gdy przebywała w zakładzie karnym faktyczna opieka nad synem sprawowana była przez jej siostrę, za zgodą i upoważnieniem strony. Podkreśliła, że nie została pozbawiona praw rodzicielskim ani prawa te nie zostały jej ograniczone. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z treści art. 4 u.ś.r. wynika, że świadczenia rodzinne przysługują nie dzieciom, lecz ich rodzicom lub opiekunom, chociaż faktycznie zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W konsekwencji zasiłek rodzinny przysługuje osobom wskazanym w art. 4 ust. 2 u.ś.r., pod warunkiem, że opiekują się dziećmi, na które otrzymują zasiłek rodzinny. Mając na względzie cel, na jaki przysługuje zasiłek rodzinny organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem koniecznym do jego pobierania jest sprawowanie opieki nad dzieckiem, na które przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego. Zdaniem organu fakt, że B. J. w okresie od dnia 2 sierpnia 2012 roku do 11 czerwca 2013 roku przebywała w zakładzie karnym ma wpływ na jej prawo świadczeń. Brak sprawowania osobistej opieki nas dzieckiem powoduje, że świadczenia rodzinne pobrane przez stronę w tym okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi. Kolegium wskazało przy tym, że strona była pouczona, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego, strona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł.. W ocenie organu II instancji do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych bezspornie zaliczyć można zaprzestanie sprawowania opieki nad dzieckiem, na które zostało przyznane prawo do świadczeń rodzinnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. J. ponownie podniosła, że w okresie, gdy przebywała w zakładzie karnym nie utraciła praw rodzicielskich. Opieka sprawowana była przez osobę dorosła – jej siostrę, a pobierane świadczenia były wykorzystywane na potrzeby dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 4 ust. 2 powołanej już wcześniej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Do zasiłku rodzinnego omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje różne dodatki, m.in. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przy czym możliwość przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku. Z treści powyższego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku rodzinnego przysługuje nie dziecku, lecz rodzicowi. Zgodnie art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Przyjęty przez organy pogląd opiera się na założeniu, iż jeśli zatem rodzic nie sprawując opieki nad dzieckiem, nie ponosi wydatków na utrzymanie dziecka, zatem nie jest uprawniony do takiego zasiłku. Przyjęta przez organy administracji wykładnia językowa oparta na literalnym brzmieniu przepisu, w sprawie nie może być zaakceptowana. Warto bowiem przy rozpoznawaniu sprawy wziąć pod uwagę charakter i cel spornego świadczenia, które winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2014 roku, w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 421/14 świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. W ocenie składu orzekającego przepis art. 4 u.ś.r. należy zatem interpretować z zastosowaniem wykładni funkcjonalnej oraz systemowej. Wykładnia funkcjonalna nakazująca przy interpretacji przepisu prawnego uwzględniać jego funkcję każe brać pod uwagę także cel regulacji prawnej, a takim w stanie faktycznym sprawy niewątpliwie było zapewnienie wsparcia w utrzymaniu dziecka. Tymczasem, wykładnia systemowa wskazuje, iż wszystkie normy powinny być interpretowane w sposób zgodny z zasadami prawa, a interpretując normy należy mieć na względzie przede wszystkim zasady konstytucji. Sięgając zatem – w ramach wykładni funkcjonalnej, jak i systemowej – do norm prawnych najwyższej rangi należy dostrzec, iż dobro rodziny podlega ochronie konstytucyjnej. I tak art. 18 Konstytucji RP wskazuje, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych (art. 72 ust. 2 Konstytucji RP). Opierając się zatem na regułach wykładni funkcjonalnej i systemowej skład orzekający uznaje, iż faktycznie zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, choć prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego nie przysługuje dzieciom, lecz ich rodzicom lub opiekunom. Celem przyznania rzeczonego świadczenia jest zapewnienie (przynajmniej częściowe) pokrycia kosztów utrzymania dziecka, zatem zasiłek rodzinny służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca skazana została na karę pozbawienia wolności, którą odbywała w zakładzie karnym w okresie od dnia 2 sierpnia 2012 roku do dnia 11 czerwca 2013 roku. Organ administracji nie wyjaśnił jednakże, pod czyją opieką pozostawał syn skarżącej w okresie odbywania przez nią kary pozbawienia wolności. Skarżąca podała, że syn pozostawał pod opieką jej siostry. Nie zostało jednak wyjaśnione, na jakiej podstawie prawo opieki zostało jej przekazane, jaki był status ten osoby w świetle art. 4 ust. 2 u.ś.r. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby osoba ta pobierała zasiłek na pozostającego pod jej opieką syna skarżącej. O ile bezspornym jest, że skarżąca nie sprawowała osobistej opieki nad synem, to nie można przyjąć, że nie ponosiła wydatków na jego utrzymanie. Godzi się podkreślić, że sprawując wymiar sprawiedliwości (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) sąd administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę, czyli przesądza o tym, że skarga jest zasadna lub też bezzasadna, stosując wykładnię przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Wykładnia taka winna przy tym uwzględniać podstawowy akt prawny jakim jest Konstytucja RP (tzw. wykładnia prokonstytucyjna). Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, jest zapobieżenie sytuacji, w której mogłoby dojść do pozbawienia przysługujących stronie uprawnień. Na gruncie zasiłków rodzinnych, mimo że podmiotem uprawnionym do świadczenia jest rodzic, nie można zakwestionować faktu, że beneficjentem świadczenia jest de facto dziecko. Przyjąć należy, że jeśli osobie, pod czyją opieką pozostawał syn skarżącej również przysługiwałoby prawo do świadczenia w świetle art. 4 u.ś.r., ale o świadczenie takie osoba ta nie wystąpiła, zatem mając na uwadze dobro dziecka, na utrzymanie którego niewątpliwie jakieś wydatki musiałyby być czynione, to literalna wykładnia art. 4 u.ś.r. dokonana przez organy administracji nie pozostaje w zgodzie z celami instytucji zasiłków rodzinnych, co widać znakomicie na przykładzie takiego dodatku do zasiłku jak ten z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Na uwadze należy mieć przy tym, że skarżąca została pouczona zgodnie z art. 25 u.ś.r. o obowiązku powiadomienia organu w przypadku: zmiany liczby członków rodziny, wyjazdu członka rodziny poza granicę kraju, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego. Skarżąca regularnie nadsyłała umowy o pracę, ale uzyskiwane dochody nie miały wpływu na prawo do zasiłku rodzinnego. Pojęcie "innych zmian mających wpływ na prawo do zasiłku" jest szerokie. Z uwagi na ogromną ilość możliwych sytuacji, które mogą mieć wpływ na prawo do świadczeń, nie można wymagać od organu by tenże enumeratywnie wymieniał wszystkie te okoliczności. Niemniej jednak – z uwagi na to, iż strona regularnie przedstawiała umowy o pracę pozostając z organem w kontakcie i realizując swój obowiązek – nie można postawić jej zarzutu celowego zatajenia faktu pobytu w zakładzie karnym. Skarżąca, która podnosi, że prawa rodzicielskie nie zostały jej nawet ograniczone, może utożsamiać brak sprawowania opieki wiązany przez organ z faktem pobytu w zakładzie karnym z brakiem praw rodzicielskich i nie uważać tego za okoliczność, o której należy poinformować organ. Konkludując należy wskazać, iż organy orzekające ponownie prowadząc postępowanie w sprawie zobligowane będą uwzględnić – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – przedstawione przez skład orzekający uwagi dokonując wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, a przede wszystkim wykładni prokonstytucyjnej. Najwyższą chronioną prawnie wartością jest – zdaniem sądu – dobro dziecka. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. Natomiast – w punkcie drugim wyroku – na mocy art. 153 p.p.s.a. sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.bł.