II SA/Łd 501/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 roku sprawy ze skargi J. H. i W. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. A.B. J. i W. H. są współwłaścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości położonych w P. – dz. ewid. nr 91 przy ul. A 18 i dz. ewid. nr 90 przy ul. B 8. Na obydwu tych nieruchomościach prowadzą działalność związaną z hodowlą zwierząt dla ogrodów zoologicznych. W stosunku do ww nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w P. (PINB) prowadzi następujące odrębne postępowania: - z inicjatywy Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. oraz S. Ł. postępowanie dot. nieruchomości przy ul. A 18 - dz. ewid nr 91 - w sprawie legalności budynku gospodarczego na budynek hodowli zwierząt dla ogrodów zoologicznych - z inicjatywy S.Ł., właściciela nieruchomości sąsiedniej dot. nieruchomości przy ul. B 8 - dz. ewid. nr 90, postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr 90 na budynek hodowli zwierząt dla ogrodów zoologicznych - - dot. nieruchomości przy ul. B 8 - dz. ewid. Nr 90 z inicjatywy S. Ł., w sprawie legalności zrealizowanego ma ww działce urządzenia chłodni. PINB w tej ostatniej sprawie początkowo odmówił wszczęcia postępowania, a po wyeliminowaniu tego rozstrzygnięcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. ([...]WINB) w toku kontroli instancyjnej umorzył postępowanie decyzją nr [...] z dnia [...] roku jako bezprzedmiotowe uznając, iż sporne urządzenie nie stanowi obiektu budowalnego. Decyzja ta również została uchylona przez organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] roku. [...]WINB w uzasadnieniu swej decyzji nr [...] przyjął, że sporny obiekt należy uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem jest to obiekt budowlany, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Do budowli należy co do zasady zaliczyć blaszane obiekty bez fundamentów, czyli niepołączone trwale z gruntem. Organ odwoławczy przypomniał, że w toku oględzin ustalono, że na działce nr ewid. 90 istnieje budynek hodowli drobnych zwierząt zoologicznych oraz obudowane urządzenie chłodni. Urządzenie to znajduje się w odległości około 1,80m od granicy zachodniej, 0,30m od granicy południowej i posiada wymiary: 1,50m x 2,0m i wysokość 3,0m. Na podstawie oświadczenia właścicieli nieruchomości pp H. organy ustaliły, że urządzenie to zostało ustawione na początku grudnia 2009r. Urządzenie to jest obudowane blachą na ruszcie drewnianym. Ustawione jest na ryglach drewnianych, które z kolei ułożone są na podłożu z kostki betonowej. Zewnętrzne wymiary obudowy wynoszą: 1,96m x 1,59m. Konstrukcja szkieletowa składa się z sześciu pionowych słupków, trzech podwójnych rygli dachowych oraz trzech rygli podłogowych. Wysokość obudowy chłodni wynosi 3,18m w kalenicy oraz 3,12m w okapie. W ścianie frontowej znajdują się drzwi o wymiarach 98 x 207m. W pomieszczeniu chłodni znajdują się mrożone zwierzęta z własnej hodowli. Ponownie prowadząc postępowanie PINB ustalił, że zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P. (uchwała Rady Miejskiej w P. nr LXVII/561/06 z dnia 29.06.2006r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr 330, poz. 2552 z dnia 27.09.2006r.) tereny nieruchomości przy ul. A 18 i B 8 w P. położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami MN/RO, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, na terenie przedmiotowej nieruchomości dopuszcza się lokalizację obiektów gospodarczych tylko i wyłącznie wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub integralnie z nim związanych. W ocenie PINB sporny obiekt nie stanowi budynku gospodarczego, zatem zapisy planu nie mają w sprawie zastosowania, ustalenia planu miejscowego nie odnoszą się bowiem do budowli, więc nie ma przeciwwskazań do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obudowanego urządzenia chłodniczego, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał J. i W.H. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy obudowie urządzenia chłodniczego, dokonania w terminie natychmiastowym niezbędnych zabezpieczeń budowli tzn. skutecznego zamocowania elementów wbudowanych w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ludzi i mienia, przedłożenia stosownych dokumentów w postaci zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. 90, obręb P-25, usytuowanej w P. przy ul. B 8 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane. Jednocześnie w rozstrzygnięciu zaznaczono, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wymienionych w sentencji niniejszego postanowienia wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowli. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone zarówno przez państwa H. jak i S. Ł. J. i W.H. podnieśli, że chłodnia jest urządzeniem technologicznym zakupionym dla potrzeb istniejącej hodowli zwierząt zoologicznych, a stan urządzenia nie pozwala ocenić go jako budowli. Poprzedni użytkownik dodał do niego dodatkową izolację termiczną, która z trzech stron została osłonięta blachą. Wykonawca izolacji doprowadził do jednoczesnego pokrycia urządzenia technologicznym daszkiem. Natomiast S.Ł. wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem chłodnia znajduje się na działce przeznaczonej tylko i wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne co w sposób oczywisty należy rozumieć przede wszystkim jako budynek mieszkalny jednorodzinny ewentualnie z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nie ma możliwości legalizacji spornej inwestycji. Ustalenia faktyczne PINB, opisujące sporne urządzenie świadczą w ocenie organu odwoławczego o niezasadności tezy PINB, że urządzenie chłodni nie jest obiektem budowlanym Chłodnia ta bowiem jest samodzielnym urządzeniem technicznym, a więc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tym samym jest obiektem budowlanym którego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie jednak nie może dojść do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane – tj. wszczęcia procesu legalizacyjnego samowoli budowlanej, gdyż przedmiotowa budowla jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 17 ust.1 pkt 1a uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2006 r., Nr LXVII/561/06). Plan bowiem ustala jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, tymczasem posadowiona na nieruchomości chłodnia służy jako urządzenie do przetrzymywania uśmierconych zwierząt, co ściśle jest związane z prowadzoną przez państwa H. działalnością gospodarczą. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że zasadnym jest nakazanie rozbiórki budowli, zatem uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w zakresie nim objętym. J. i W.H. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 80 k.p.a. W ocenie skarżących sporne urządzenie chłodnicze nie jest budowlą ani obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, wobec czego jej przepisy nie mają w sprawie zastosowania, w szczególności brak podstaw do rozważania możliwości legalizacji urządzenia, czy nakazywania rozbiórki, jak również do oceny jego zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania. Skarżący wnieśli o dopuszczenie uzupełniającego dowodu w postaci decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 26 kwietnia 2019 r. i oceny technicznej urządzenia chłodni w P., sporządzonej przez A.N. Wskazaną decyzją Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu (dz. Nr ewid 91 i 90) niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wymienione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć nie przejmują sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz oceniają, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający skargę nie jest związany przedstawionymi w niej zarzutami i podstawami, natomiast orzeka w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.) Skarga nie jest uzasadniona. Kontroli sądu poddane zostało postanowienie [...]WINB, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylające postanowienie organu I instancji wydane w trybie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2018.1202 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowalne) i umarzające postępowanie wywołane tym postanowieniem. Zatem w istocie rozstrzygnięcie organu II instancji przekazuje sprawę do ponownego, dalszego merytorycznego rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie. Orzeczenie organu II instancji o umorzeniu postępowania dotyczyło bowiem jedynie tej jego części (w sprawie legalności obudowanego urządzenia chłodni na działce nr 90), w której nakazano wstrzymanie robót budowalnych, zabezpieczenie budowli i zobowiązano inwestorów do przedłożenia wskazanych w postanowieniu PINB dokumentów. Jak wynika z treści skargi, podstawowy spór w sprawie dotyczy przesądzenia, czy inwestycja, nazywana przez skarżących mroźnią podlega w ogóle unormowaniom ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j.2018.1202 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane). Co do zasady zgodzić się należy z zakwalifikowaniem jej przez [...]WINB jako wolno stojące urządzenie techniczne, a więc rodzaj budowli, o jakim stanowi art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Należy jednak wskazać, że wyjaśnienie rodzaju spornego urządzenia może wymagać dodatkowych ustaleń. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że na załączonych zdjęciach i w toku oględzin, a w konsekwencji i w ustaleniach faktycznych PINB skupił się na opisie obudowy zewnętrznej, bez dogłębnego wyjaśnienia, co zawiera jej wnętrze. W szczególności pomocne może być ustalenie, czy owa mroźnia stanowi pomieszczenie, do którego można wejść, czy jest tylko rodzajem szafy z półkami. Skarżący powoływali się na opinię Starosty [...], iż zainstalowanie tego urządzenia nie wymaga zgłoszenia. Jednak Starosta operował pojęciem "lodówka", zaś sami skarżący określają je mianem mroźni. Wydaje się, że dla wyczerpującego ustalenia niezbędne jest zawarcie w ustaleniach faktycznych bardziej szczegółowego opisu spornego urządzenia. Trafnie organ odwoławczy uznał, że postanowienie organu I instancji było wadliwe. Należało je uchylić już z tej przyczyny, że nie tylko nie ustalono, aby prowadzone były jakiekolwiek roboty budowlane, ale z dokonanych oględzin wynika wręcz, że sporna inwestycja jest zakończona. Brak było zatem podstaw do orzekania na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowalne o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku zabezpieczenia obiektu na podstawie ust. 3 tego przepisu. Na marginesie warto jedynie zaznaczyć, że stosując art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ winien sprecyzować sposób niezbędnego zabezpieczenia budowli, poprzestanie na przytoczeniu treści przepisu, jak w przypadku kontrolowanego postanowienia PINB nie jest wystarczające. W niespornym stanie faktycznym co do faktu nieprowadzenia robót budowlanych brak było podstaw do orzekania na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Słusznie również [...]WINB jako nietrafne określił stanowisko PINB w P., że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą spornego obiektu, gdyż nie jest on budynkiem a budowlą. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie regulują jedynie kwestii realizacji budynków. Jak wskazuje sama nazwa tych aktów prawnych, normują one zasady zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z art. 14 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2018.1945 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) uchwala się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Z kolei z treści art. 15 u.p.z.p. wprost wynika, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają rozwiązania dotyczące zasad kształtowania zabudowy (pkt 6), warunki zagospodarowania (pkt 7). Przytoczone unormowania jednoznacznie wskazują, że nie znajduje uzasadnienia wniosek PINB o niestosowaniu unormowań m.p.z.p. do budowli, które są niewątpliwie elementem sposobu zagospodarowania terenu i określają sposób jego przeznaczenia. Tak więc trafnie organ II instancji dokonał oceny zgodności posadowienia spornego urządzenia z zapisami m.p.z.p. i słusznie wywiódł, iż przepisy obowiązującego planu nie zezwalają na istnienie tej budowli na tym terenie, nie odpowiadają dyspozycji § 17 ust.1, 1a i ust.4 obowiązującego m.p.z.p., nie mają bowiem związku z celami mieszkaniowymi. Urządzenie zostało zamontowane w 2009 roku, a więc pod rządami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania i pod rządzami u.p.z.p. Zaś ocena zgodności z prawem inwestycji dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego aktualnego w dacie tej oceny. Reasumując, organ II instancji, uchylając postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie naruszył prawa, dokonał właściwej oceny spornej inwestycji, nie budzi również wątpliwości przyjęta przez [...]WINB interpretacja unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dokonanie oceny zgodności inwestycji zarówno z aktualnym planem zagospodarowania jak i przepisami ustawy Prawo budowlane. Na obecnym etapie procedowania nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia treść przedstawionej przez skarżących oceny technicznej urządzenia mroźni, to nie stan techniczny jest przedmiotem oceny a jego legalność. Również oceny zgodności z obowiązującymi przepisami organ nadzoru budowlanego dokonuje we własnym zakresie, nie ma więc znaczenia załączona do skargi decyzja Prezydenta Miasta P. z 26 kwietnia 2019 roku, skarżący nie wyjaśnili również, czy jest ona decyzją ostateczną. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. E.S.