II SA/Łd 502/01

Dnia 14 stycznia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: del. NSA M. Stahl, Sędziowie: del. NSA A. Stępień, WSA J. Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant: A. Widawski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 502/01 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku inwestorów z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla T. i T. małż. F. na rozbudowę istniejącego budynku o część przeznaczoną na magazyn podręczny /magazyn opakowań/ i garaż częściowo dla potrzeb budynku mieszkalnego, a częściowo dla potrzeb piekarni /wraz z zadaszeniem/ będącej przedmiotem decyzji z dnia [...] Nr [...] o: -pow. zabudowy 183,46 m2 -pow. użytkową 173,07 m2 -kubaturę 777,00 m2 na działce przy ul. A. [...] w P. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla “A." w P. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] oraz zmianą zatwierdzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] działka przy ul. A. [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Inwestorzy wykazują prawo do dysponowania na cele budowlane a projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. F., właściciel sąsiedniej nieruchomości. Wnosił o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. oraz orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie wydania pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku o część przeznaczoną na magazyn podręczny /magazyn opakowań/ i garaż częściowo dla potrzeb budynku mieszkalnego, a częściowo dla potrzeb piekarni /wraz z zadaszeniem/ będącej przedmiotem decyzji z dnia [...] Nr [...] . Podkreślił, że inwestorzy - T. i T. małż. F. – wybudowali dom mieszkalny i budynek gospodarczy o powierzchni przekraczającej normy obowiązujące wówczas dla osiedla budownictwa mieszkalnego, a prowadzenie przez nich produkcji piekarskiej jest uciążliwe dla otoczenia. Wskazał, że zaskarżona decyzja zmierza do rozszerzenia działalności produkcyjnej piekarni, która to działalność rozpoczęta została nielegalnie w 1995r. i zaniechana została po długotrwałych postępowaniach przed sądem administracyjnym a następnie została wznowiona. Podniósł, że wielokrotnie informował władze i służby administracyjne o uciążliwości tej działalności. Dokonane w wyniku interwencji pomiary przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w porze nocnej. Na tę okoliczność załączył pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. – Delegatura w P. z dnia 26 stycznia 2000 r. stwierdzające dwukrotne wykonanie pomiarów hałasu emitowanego z piekarni. Nadto projekt kwestionowany w odwołaniu, zdaniem skarżącego nie odpowiada podstawowym założeniom planistycznym osiedla "A.", zaskarżona decyzja zmierza do zalegalizowania działalności produkcyjnej, która narusza podstawowe prawa osób trzecich do spokojnego zamieszkiwania i korzystania z wybudowanego na początku lat 90-tych domu, kiedy to jeszcze sąsiednia działka była niezabudowana i można było przypuszczać, że będzie wykorzystana wyłącznie na cele mieszkalne, ewentualnie z prowadzeniem nieuciążliwych usług. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.), po rozpatrzeniu odwołania K. F. , od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku o część przeznaczoną na magazyn podręczny/ magazyn opakowań/ i garaż częściowo dla potrzeb budynku mieszkalnego, a częściowo dla potrzeb piekarni/ wraz z zadaszeniem/ na działce przy ul. A. [...] w P. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że inwestorzy wystąpili w grudniu 1997r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego P. przy ul. A. [...] . Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Organ II instancji uchylił następnie to postanowienie, a po wykonaniu przez inwestora obowiązku zaprzestania użytkowania budynku jako piekarni, wydano pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku o część przeznaczoną na magazyn podręczny/ magazyn opakowań/ i garaż częściowo dla potrzeb budynku mieszkalnego, a częściowo dla potrzeb piekarni/ wraz z zadaszeniem/. W ocenie organu II instancji inwestorzy spełnili warunki z art.32 ust.4 prawa budowlanego, składając wniosek z dnia [...] i przedkładając równocześnie dokument/ akt notarialny /, stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu II instancji spełnione zostały wymogi art. 35 ust.1 cyt. prawa. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce znajdującej się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska – nie zalicza piekarni do tego rodzaju inwestycji. Ponadto ustalono dla tej inwestycji dopuszczalny poziom hałasu, a jego ewentualne przekroczenie spowoduje interwencje organów Nadzoru Budowlanego z uwagi na użytkowanie niezgodne z warunkami wydanego pozwolenia na budowę. W projekcie spełnione zostały wymogi zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a projekt zagospodarowania działki wykonany został zgodnie z przepisami w tym techniczno- budowlanymi. Ponieważ omawianej sprawie inwestorzy spełnili wszystkie wymagania, organ I instancji nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę i pogląd ten podzielił organ II instancji. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Wskazywał, że wielokrotnie podnosił w postępowaniach administracyjnych szczególną uciążliwość prowadzenia piekarni zarówno w aspekcie samej produkcji, jak i w aspekcie ekspedycji towarowej. Zaskarżona decyzja dotyczy pozwolenia na rozbudowę budynku o dodatkowe pomieszczenia służące produkcji, a co za tym idzie zwiększające uciążliwość związaną z tą produkcją. Organy obu instancji nie ustosunkowały się do przedstawionego dokumentu potwierdzającego przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu jak i innych faktów wskazywanych przez skarżącego zezwalają na rozszerzenie działalności produkcyjnej, a tym samym rozszerzenie emisji czynników negatywnego oddziaływania na sąsiednie działki/ hałas, alergeny/. Rozbudowa już istniejącego, dużego obiektu o charakterze produkcyjnym, tworząca obiekt jeszcze większy, stoi w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla domów jednorodzinnych. Zdaniem skarżącego organy administracji wadliwie interpretują przepisy prawa budowlanego, skoro w zaskarżonej decyzji stwierdza się, że piekarnie w ogóle są wyłączone z wykazu inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał również, iż w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na piekarnię toczy się postępowanie przed NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi sygn. akt II S.A./Łd 330/01. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na piekarnię. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2003 r skarżący popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 7 i 77§ 1 k.p.a. na organach administracji państwowej ciąży obowiązek dokładnego ustalenia okoliczności sprawy, wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Uzasadnienie zaś decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107§ 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których się oparł organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno wskazywać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi bowiem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. Takich wymogów nie spełnia ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Nie może być bowiem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Wskazać także należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka na podstawie akt sprawy chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 54 § 1. W rozpoznawanej sprawie, w decyzji organu I instancji, jako datę złożenia przez inwestorów wniosku o rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego wskazano [...]. W dacie tej natomiast złożony został przez T. F. a jedynie wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] i wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego i wiaty z dnia [...]. W decyzji organu II instancji jako datę wniosku powołano 10 grudnia 1998r. W załączonych aktach administracyjnych brak natomiast tegoż wcześniejszego wniosku o rozbudowę budynku gospodarczego i wiaty. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia przez organ. Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35, a także warunki zawarte w art. 32 ust.4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę / Wyrok NSA z dnia 7.07.1999r. IKSA 1154/98, LEX nr 47834 /. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ winien /art. 35 ust.1 prawa budowlanego/ sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami, w tym techniczno- budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 ustawy, a więc także z punktu widzenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie, zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, nie zawiera ustaleń niezbędnych do dokonania oceny, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o rozbudowę istniejącego budynku. Organy orzekające w sprawie nie dokonały także w należyty sposób oceny zgodności wnioskowanego zamierzenia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołuje się na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, nie precyzując jednak, na czym ta zmiana polegała, co nie pozwala na skontrolowanie w tym zakresie legalności wydanej przez organ decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby jakaś zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła, która umożliwiła uwzględnienie wniosku. Organ odwoławczy nie ustosunkował się przy tym w sposób należyty do podniesionego przez skarżącego zarzutu przekraczania przez działającą piekarnię dopuszczalnego poziomu hałasu, co potwierdziły pomiary przeprowadzone w styczniu 2000 r. Brak postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie budzi wątpliwości czy nie zostaną naruszone uzasadnione inT. osób trzecich. ( art.. 5 ustawy Prawo budowlane). Nadto podkreślić należy, że wyrokiem z dnia 26 listopada 2003r.w sprawie sygn. akt II SA/ Łd 330/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na piekarnię, która to decyzja stanowiła również podstawę decyzji organu stanowiącego o rozbudowie budynku a kwestionowanej w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) orzeczono jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.