II SA/Łd 502/07

Dnia 21 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, nałożył na "A" grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 15.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Tym samym rozstrzygnięciem organ nałożył na stronę obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł i wezwał "A" wpłacenia nałożonej grzywny oraz opłaty egzekucyjnej na konto bankowe organu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepisy art. 3, 15, 20, 32, 64a § 1 pkt 1, art. 121 i 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] roku nakazał stronie wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A. / ul. B. w Ł. oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń zagrożonych elementów konstrukcji budynku poprzez podstemplowanie, odłączenie budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych oraz umieszczenie w widocznym miejscu, przy wejściu, zawiadomień o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu do budynku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2007 roku organ stwierdził, że budynek mieszkalny nie został wyłączony z użytkowania, co więcej - na parterze budynku zostały otwarte nowe lokale użytkowe, co organ ocenił jako szczególnie niebezpieczne, przy tak złym stanie technicznym budynku. Ustalenia te potwierdziły także oględziny z dnia 22 stycznia 2007 roku, przeprowadzone po skierowaniu do strony upomnienia z dnia 9 stycznia 2007 roku. Jak wskazał organ, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, gdy dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a nakładana na osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 25.000 zł (art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tej sytuacji organ, uwzględniając cel postępowania i wskazania zawarte w przepisie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał, iż kwota 15.000 zł winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego. Organ I instancji pouczył jednocześnie stronę, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym, nie uiszczone bądź nieściągnięte grzywny podlegają, na wniosek zobowiązanego, umorzeniu (art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a po wykonaniu obowiązku, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w całości lub w części (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W zażaleniu na powyższe postanowienie "A" wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony, kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie uwzględnił faktu, że strona wykonała część obowiązków oraz, że nie jest w stanie wykonać obowiązków w pozostałym zakresie. Nieruchomość zajmują w dalszym ciągu najemcy, zatem strona nie ma bezpośredniego wpływu na wykonanie przez najemców obowiązku. Mimo odpowiednich wezwań kierowanych do najemców i organów gminy o zapewnienie mieszkańcom lokali zastępczych, najemcy nadal korzystają z lokali. Przywrócenie posiadania siłą, nawet w razie wypowiedzenia umów, byłoby niedozwolone. W konkluzji strona wskazała, iż jest całkowicie bezradna, gdyż nie ma prawnych środków przymuszenia najemców do opuszczenia lokali, a organy gminy dotychczas nie przydzieliły lokali zastępczych. W tej sytuacji, to nie żalący się nie wykonuje obowiązku, gdyż niewykonanie obowiązku następuje wyłącznie na skutek działań osób trzecich, za które strona nie może ponosić odpowiedzialności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ wyjaśnił, iż decyzja o nałożeniu obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego jest ostateczna i podlega wykonaniu. Organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 roku, sygn. akt: II SA/Łd 875/06 oddalił skargę "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] roku. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego nie został wykonany. W takiej sytuacji, organ I instancji wezwał stronę do wykonania tego obowiązku (upomnienie z dnia 9 stycznia 2007 roku, Nr [...]), a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 23 stycznia 2007 roku, Nr [...] zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Następnie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2007 roku nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy i nie jest dotknięte uchybieniami formalnymi. Nałożenie grzywny było uzasadnione tym, iż strona nie wykonała dobrowolnie obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania. W ocenie organu, kwestie podniesione w zażaleniu, nie stanowią podstawy do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Grzywna nie została nałożona w maksymalnej wysokości, a ustalając wysokość jednorazowej grzywny organ wziął pod uwagę skuteczność przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. W skardze do sądu administracyjnego "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3, 15, 20, 32, 64a § 1 pkt 1, art. 121 i 122 § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny, gdy okoliczności zaistniałe w sprawie wskazują, że nałożenie grzywny nie było niezbędne i racjonalne. Zdaniem strony organ nie uzasadnił wysokości nałożonej grzywny. W motywach skargi strona podniosła zarzuty tożsame z wykazanymi w zażaleniu, a dotyczącymi kwestii częściowego wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] roku oraz faktu, że strona nie ma możliwości wykonać obowiązku w pozostałym zakresie. Strona podniosła, iż nałożenie na nią grzywny i to jeszcze w takiej wysokości, jest zbędne i pozbawione racjonalności. Na skutek działań podjętych przez stronę nie ma zagrożenia zawalenia się budynku. Bezcelowe jest nakładanie na stronę grzywny w sytuacji, gdy nie ma ona prawnej możliwości wykonania obowiązku. Nadto, nieuzasadniona dla strony jest wysokość nałożonej grzywny. Organ nie wykazał w sposób należyty zasadności nałożenia grzywny w określonej wysokości w sytuacji, gdy orzekał w ramach tzw. "uznania administracyjnego". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W ocenie sądu, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych postanowień. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu wykonania obowiązku wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania. Obowiązek wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 roku, sygn. akt: II SA/Łd 875/06 oddalił skargę "A" na decyzję z dnia [...] roku. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 19 stycznia 2007 roku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się m. in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień odpowiednich organów. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Przy czym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 tejże ustawy ). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 ustawy ). Grzywna może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 25.000 zł ( art. 121 § 2 i 4 w/w ustawy ). Zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Przy czym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z poczynionych przez organy egzekucyjne ustaleń bezsprzecznie wynika, że obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A. / ul. B., nie został przez "A" wykonany. Fakt niewyłączenia obiektu budowlanego z użytkowania nie jest również kwestionowany przez stronę skarżącą. W takiej sytuacji organ I instancji wystosował do strony upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie z dnia 9 stycznia 2007 roku zostało doręczone stronie w dniu 12 stycznia 2007 roku. Po mimo upomnienia, organ stwierdził, że obowiązek nadal nie został wykonany ( wizja lokalna w dniu 22 stycznia 2007 roku). W tej sytuacji organ I instancji skierował do strony tytuł egzekucyjny oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu działania organów egzekucyjnych były zgodne z przepisami prawa. Uprzednio poczynione przez organy ustalenia uprawniały do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym - do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanych postanowień. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących braku możliwości wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania wyjaśnić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. O niewykonalności obowiązku opróżnienia lokalu nie świadczy okoliczność braku możliwości przymusowego przekwaterowania, wynikająca z zamieszkiwania najemców w lokalu (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 roku, I SA/Wa 723/05, Lex Nr 201453). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż ewentualna niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym mogła być podstawą zarzutu w trybie art. 33 pkt 5 w/w ustawy w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie w zażaleniu na grzywnę nałożoną w celu przymuszenia. Podobnie argument strony dotyczący wykonania części obowiązków nałożonych decyzją organów nadzoru budowlanego, nie zasługuje na akceptację. Podstawowy obowiązek nałożony na stronę decyzją z dnia 2 czerwca 2006 roku obejmuje wyłączenie budynku mieszkalnego z użytkowania. Pozostałe obowiązki strony, w postaci odpowiedniego zabezpieczenia i oznakowania budynku, mają charakter pochodny w tym znaczeniu, że określają powinności, jakie obciążają stronę po realizacji głównego obowiązku, czyli po wyłączeniu obiektu z użytkowania. W takiej sytuacji wykonanie tych obowiązków, nie zwalnia strony od wyłączenia budynku z użytkowania. W treści skargi do sądu administracyjnego "A" wskazał, że organy orzekając o nałożeniu grzywny w ramach uznania administracyjnego nie wykazały zasadności wysokości nałożonej grzywny. Zgodnie z regulacją art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia nakładana na osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nie może przekraczać kwoty 25.000 zł. Z treści tego przepisu wynika, że organy egzekucyjne nakładając grzywnę w celu przymuszenia, orzekają w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Tym niemniej, nie zasługuje na aprobatę zarzut strony, że organy nie wykazały zasadności nałożonej grzywny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w treści uzasadnienia napisał bowiem, że organ I instancji, określając wysokość jednorazowej grzywny, uwzględniał wymóg skutecznego przymuszenia strony do wykonania obowiązku. Tym samym organ II instancji konwalidował ewentualny błąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w tym zakresie. Nadto, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że grzywna nie została określona w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.