II SA/Łd 502/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant pomocnik sekretarza Agata Han po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego - uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło A. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci A. S. i J. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] na dziecko J. S. Organ administracji ustalił, że decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania A. S. zasiłków rodzinnych na dzieci: A. S. i J. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na dziecko J. S. na okres zasiłkowy od 1 listopada 2009r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 16 listopada 2009r. Łącznie z decyzją tą doręczono stronie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 na dzieci: A. S. i J. S. w okresie zasiłkowym od dnia 1 października 2009r. do dnia 31 października 2009r. W piśmie z dnia 22 lutego 2010r. A. S. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż odwołanie z dnia 19 listopada 2009r. dotyczyło obydwu decyzji, a treść odwołania dotyczy głównie decyzji nr [...]. Obydwie decyzje otrzymała w jednej przesyłce, spięte i sądziła, że obie sprawy prowadzone są pod tym samym numerem. W ocenie organu odwoławczego nie zostały jednak spełnione wszystkie z określonych w art. 58 i 59 k.p.a. przesłanek przywrócenia terminu. Analiza stanu faktycznego wskazuje, że przesłane stronie decyzje zostały wydane w różnych dniach, posiadają inne numery, dotyczą różnych okresów zasiłkowych i różnią się także zakresem przyznanych świadczeń. Natomiast w tytule odwołania z dnia 19 listopada 2009r. A. S. wskazała jedynie decyzję o numerze [...], czyli zdaniem organu odwołała się od jednej decyzji o tym właśnie numerze. Z dalszej treści odwołania również nie wynika, że strona odwołuje się od obydwu decyzji. Z wyjaśnień A. S. nie wynika, iż dołożyła ona należytej staranności by dokładnie przeczytać przesłane jej decyzje, sprawdzić ich treść oraz oznaczenia i daty wydania, w wyniku czego złożyła odwołanie tylko od jednej decyzji. Nie uprawdopodobniła zatem, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nastąpiło bez jej winy. Wnosząc o przywrócenie terminu, strona ograniczyła się do stwierdzenia, iż sądziła, że wpisana w numerze decyzji cyfra [...] oznacza, że obie sprawy są pod tym samym numerem. Nie sprawdziła nawet numerów poszczególnych decyzji. Ponadto, wydana po rozpatrzeniu odwołania z dnia 19 listopada 2009r. od decyzji z dnia [...], decyzja nr [...] została doręczona stronie w dniu 20 stycznia 2010r. Wniosek o przywrócenie terminu A. S. złożyła w organie pierwszej instancji natomiast w dniu 25 lutego 2010r. W skardze na to postanowienie A. S. wyjaśniła, iż w dniu 19 listopada 2009r. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania zasiłków rodzinnych na rok 2008/2009 i 2009/2010 oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Nie orientując się w oznaczeniach decyzji i sugerując się faktem, iż obie decyzje otrzymała jednocześnie, spięte, z dopisaną odręcznie cyfrą [...] na pierwszej z nich, była przekonana, że numer ten dotyczy obu spraw. W wyniku tego w swoim odwołaniu wpisała tylko jeden numer, który jak się okazało, dotyczył decyzji w sprawie zasiłku na jeden miesiąc. Odwołanie dotyczyło natomiast zasiłku na okres zasiłkowy 2009/2010. Dlatego też po otrzymaniu pozytywnej decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2008/2009, w której przedstawiony sposób wyliczenia dochodów rodziny dawał pewność co do pozytywnego rozpatrzenia odwołania, cierpliwie czekała na decyzję odnoszącą się do treści jej pisma. Po pewnym czasie, nie otrzymawszy odpowiedzi, zwróciła się o udzielenie wyjaśnień do Centrum Świadczeń Socjalnych, gdzie poinformowano ją o zaistniałym nieporozumieniu. W Samorządowym Kolegium Odwoławczym z kolei pouczono ją o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu i zamiast rozpatrzyć dokładnie jej pierwsze odwołanie, sytuacje jeszcze bardziej skomplikowano. W przekonaniu skarżącej okoliczności te świadczą o tym, iż po raz kolejny nie zapoznano się dokładnie z jej odwołaniem z dnia 19 listopada 2009r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 28 lipca 2010r. skarżąca przyznała, iż błędnie wpisała numer decyzji w odwołaniu, ale w istocie dotyczyło ono decyzji w sprawie świadczeń na cały rok, co organ winien był wyjaśnić. Nadto oświadczyła, że po otrzymaniu pozytywnej decyzji dotyczącej października 2009r. oczekiwała na decyzję dotyczącą całego roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia jego nieważności. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie musi zatem ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może z urzędu uwzględnić inne wadliwości zaskarżonego aktu aniżeli wskazane przez stronę skarżącą. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły art. 58 i 59 § 2 k.p.a. normujące instytucję przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym. Z treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że organ administracji winien przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) zainteresowany wniesienie prośbę o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; 2) jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu dopełni czynności, dla której określony był termin; 3) zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w ocenie organu odwoławczego skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nastąpiło bez jej winy. W związku z tym należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że o braku winy zainteresowanego można mówić wówczas gdy, pomimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Istnienie po stronie tej osoby niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej, powoduje niemożność przywrócenia terminu. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Przy czym istnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu powinno być jedynie "uprawdopodobnione", co nie daje pewności istnienia danego faktu, lecz jedynie wskazuje na taką możliwość i czyni istnienie tego rodzaju okoliczności wiarygodnymi, prawdopodobnym. Ocena sytuacji wskazującej na brak winy w uchybieniu terminu należy natomiast do organu administracji. Rozpatrując prośbę zainteresowanego o przywróceniu terminu, organ administracji powinien jednakże uwzględnić także podstawowe zasady dotyczącego całego postępowania administracyjnego – art. 7 – 9 k.p.a. W szczególności powinien uwzględnić to, że rozstrzygnięcie wydane na skutek rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu dotyczy konkretnej sytuacji i odnosi się do niej bezpośrednio. Jego wydanie powinno zatem poprzedzać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego odnoszącego się do tej właśnie sytuacji. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. obliguje natomiast organy administracji publicznej do prowadzenia postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z kolei w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest to, że decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie przyznania A. S. w okresie zasiłkowym od 1 do 31 października 2009r. prawa do zasiłków rodzinnych na dzieci: A. S. i J. S. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 na dzieci: A. S. i J. S., a decyzją z dnia [...], nr [...] - o odmowie przyznania A. S. świadczeń w pozostałej części okresu zasiłkowego 2009-2010. Bezspornie obie te decyzje zostały wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 21 października 2009r. zawartego w jednym formularzu, o czym świadczą znajdujące się na nim odręczne adnotacje takie jak choćby [...], które to oznaczenie stanowi fragment numeru obydwu decyzji zasiłkowych. W aktach administracyjnych znajduje się także załączone do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącą w dniu 16 listopada 2009r. obydwu decyzji, wydanych po rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 21 października 2009r., a więc decyzji z dnia [...] i z dnia [...] Organ podał na nim jedynie skrócone numery decyzji. Takie postępowanie organu mogło wprowadzić odbiorcę w błąd. Tym bardziej, że obydwie decyzje dotyczą bowiem w istocie jednego okresu zasiłkowego, rozpoczynającego się w dniu 1 października 2009 roku, organ rozstrzygnął jedynie o dwóch dodatkach do zasiłku na córkę. Uzasadnienia rozstrzygnięć są bardzo zbieżne, powtarzają też znaczną cześć argumentacji, a dodatkowo obydwie decyzję były spięte razem. To wszystko mogło wprowadzać w błąd. Z uzasadnień decyzji nie wynika, z jakich przyczyn wydano dwie decyzje, zawierające negatywne rozstrzygniecie wniosku w istocie na ten sam okres. To zatem przede wszystkim organowi I instancji należy zarzucić niedołożenie należytej staranności przejawiającej się w doręczeniu dwóch dokumentów, o zbliżonych numerach, bardzo zbliżonej treści uzasadnień, spiętych razem, co mogło zasugerować, że jest to jeden dokument. Każda z decyzji winna zostać doręczona osobno, aby nie powstały wątpliwości. Ponadto na dowodzie doręczenia (zwrotne poświadczenie odbioru) nie powołano pełnych numerów każdej z decyzji, a jedynie skrócone wersje. Okoliczności powyższe mogły przeciętnego czytelnika tych dokumentów wprowadzić w błąd. Fakt, że nastąpiło później uchylenie jednej z tych decyzji i wydanie ponownego rozstrzygnięcia, korzystnego dla skarżącej dodatkowo usprawiedliwia jej przeświadczenie, że identycznie zostanie rozstrzygnięte odwołanie co do kolejnej decyzji, opiewającej na dalszą część tego samego okresu zasiłkowego. Decyzję o przyznaniu świadczeń za październik 2009r. wydano w dniu 1 lutego 2010r., dopiero po jej doręczeniu (brak w aktach adm. zwrotnego poświadczenia odbioru przez skarżącą tej decyzji) skarżąca mogła się ostatecznie zorientować, że doszło do błędnego odczytania jej odwołania z 19 listopada 2009r. To z kolei tłumaczy oczekiwanie do lutego ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Reasumując - okoliczności towarzyszące rozpatrywaniu przez organ pierwszej instancji wniosku o przyznanie zasiłków wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – jeden formularz wniosku, oznaczony tą samą wspólną dla obu decyzji częścią numeru [...], bardzo podobny numer obu rozstrzygnięć: [...] i [...], doręczenie obu decyzji w jednej przesyłce, zbieżność uzasadnień, późniejsze uwzględnienie zarzutów (tożsamych dla obydwu rozstrzygnięć) w stosunku do decyzji opiewającej na część okresu zasiłkowego decyzji, a więc okoliczności ściśle związane ze sposobem prowadzenia przez ten organ postępowania, mogły w istocie wprowadzić skarżącą w niezawiniony przez nią błąd co do tego, że jej wnioski z dnia 21 października 2009r. i odwołanie zostaną uwzględnione przez organ pierwszej instancji w stosunku do rozstrzygnięcia opiewającego na kolejną część tego okresu. .Okoliczności te powinny były zatem skłonić organ do uznania braku winy i oceny wniosku o przywrócenie terminu jako zasadnego. Przede wszystkim jednak analiza treści odwołania skarżącej z dnia 19 listopada 2009r.( załączonego do jej prośby o przywrócenie terminu) prowadzi do wniosku, iż w istocie dotyczyło ono również decyzji z dnia [...]. W odwołaniu tym skarżąca wprawdzie wskazała, że dotyczy ono decyzji [...], lecz poza tym oznaczeniem numeru decyzji z dnia [...], brak jest jakichkolwiek innych danych identyfikujących w bardziej precyzyjny sposób kwestionowane przez nią rozstrzygnięcie. Skarżąca nie zgadzała się z pozbawieniem jej prawa do świadczeń, o które wnosiła we wniosku z 21 października 2009r., powołując się na wysokość dochodów uzyskanych w 2008r. i 2009r., kwestionując sposób ich sumowania. Zarzut ten skierowany jest niewątpliwie do uzasadnień obydwu decyzji. Przy czym kwestia dochodu uzyskanego w 2009r. odnosiła się do okoliczności faktycznych ustalonych zarówno decyzji z dnia [...], jak i z dnia [...] , natomiast dochód uzyskany w 2008r. stanowił podstawę ustaleń faktycznych, ale wyłącznie w przypadku decyzji z dnia [...] Skarżąca sformułowała odwołanie ogólnie, ale niewątpliwie wynikało z niego, że nie zgadza się z odmową przyznania świadczeń. Należało zatem rozważyć, czy jej pismo z dnia 16 listopada 2009r., mimo błędnego wskazania numeru tej decyzji, która dotyczyła świadczeń na październik 2010, nie jest odwołaniem także od drugiej decyzji, odnoszącej się do całego okresu zasiłkowego 2010/2011. Taka wątpliwość nasuwa się po uważniejszej lekturze odwołania z dnia 16 listopada 2009r. Tym bardziej, że brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu stanowiącego szczególne wymogi dla odwołania, wobec czego całkowicie wystarczające jest stosowanie jego ogólnych reguł. Wystarczające jest więc to, że strona wyrazi brak akceptacji dla treści decyzji, która rozstrzyga jej sprawę w taki sposób, iż możliwa jest identyfikacja zaskarżonego aktu. Z treści odwołania z dnia 16 listopada 2009 wyraźnie wynika zaś, że skarżąca kwestionuje sposób wyliczenia dochodów i pozbawienie jej świadczeń w roku 2010/2011. To zaś było przedmiotem rozstrzygnięć w obydwu decyzjach, także tej z [...], a nawet przede wszystkim w niej, bowiem jako rozstrzygająca o znacznie dłuższym okresie, decyzja ta niosła bardziej negatywne konsekwencje dla rodziny skarżącej. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości co do rzeczywistej woli strony to organ winien skorzystać z art. 9 k.p.a. i zwrócić się do strony o jednoznaczne określenie jej zamiaru. W tym stanie rzeczy powinnością organu odwoławczego było przede wszystkim nie budzące wątpliwości ustalenie, której z decyzji wydanych na skutek rozpatrzenia wniosków skarżącej z dnia 21 października 2009r. dotyczy to odwołanie, a nie jego rozpatrywanie jako odwołania wyłącznie od decyzji z dnia [...]. Przed jego rozpatrzeniem organ odwoławczy winien był zatem zwrócić się do skarżącej o stosowne sprecyzowanie zawartego w nim żądania, wobec rozbieżności między numerem wskazanej decyzji a zawartym w odwołaniu żądaniem. Tego warunku organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie jednak nie wypełnił. Z przyczyn wyżej przedstawionych uznać należy, że zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 7 – 9 oraz art. 58 § 1 – 2 i art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenia wskazanych przepisów normujących postępowanie przed organami administracji w istotny sposób mogą wpłynąć na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien postąpić zgodnie ze wskazaniami sądu wynikającymi z przedstawionych wyżej rozważań. W szczególności organy winny rozważyć rzeczywisty zakres odwołania skarżącej zawarty w piśmie z 19 listopada 2009 roku, zwłaszcza, że zakwestionowała w nim pozbawienie prawa do świadczeń, o które wnosiła w dniu 21 października 2009r. W takiej sytuacji należy rozważyć rozpatrzeć odwołanie z dnia 19 listopada również jako odwołane również od decyzji nr [...], a wniosek o przywrócenie terminu ocenić jako bezprzedmiotowy. Mając na uwadze wskazane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.