II SA/Łd 502/11

Dnia 15 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka,, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...], która organ pierwszej instancji przyznał M. C. zasiłku celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 listopada 2010r. do 31 grudnia 2010r. w wysokości 100 zł. miesięcznie. Podstawę prawną orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy stanowiły: art. 138 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 pkt 1, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706) oraz art. 1, art. 7 i art. 8, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) Odwołanie od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. złożyła M. C., żądając wyjaśnienia, dlaczego zasiłek udzielany w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie jest rewaloryzowany. Wskazała, że 5 lat temu wynosił on 120,00 zł., a teraz 100,00 zł. Ponadto strona zwróciła się o informację, ile wynosi zasiłek okresowy dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo i czy jest zgodne z ustawą o pomocy społecznej, że od 2 lat otrzymuje ona zasiłek w niezmienionej wysokości 238,50 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...]r. wyjaśniło, iż w trakcie postępowania ustalono, że M. C. mieszka sama i nie ma żadnej rodziny. Jest właścicielką mieszkania (2 pokoje + kuchnia) w blokach, niemniej jednak jej zadłużenie wynosi ok. 30 tyś zł. Strona ma wyższe wykształcenie (chemik technolog), jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i nie uzyskuje żadnych dochodów. Choruje, nie leczy się jednak, nie występuje też o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Organ wskazał, ponadto, iż strona korzysta z pomocy MOPS w ramach której między innymi: decyzją z [...]r., nr [...] przyznano jej zasiłek celowy w miesiącu październiku 2010r. w wysokości 150,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i zakup środków czystości; decyzją z dnia [...]r., nr [...] przyznano jej zasiłek celowy w miesiącu listopadzie 2010r. w wysokości 150,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i zakup środków czystości; decyzją z dnia [...]r., nr [...] przyznano jej zasiłek celowy w wysokości 300,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania, zakup środków czystości i ubrania na zimę, opłacenia rachunku za energię elektryczną i gaz w miesiącu grudniu 2010 r.; Odnosząc się do treści odwołania Kolegium zauważyło, że organy rozstrzygające sprawy dotyczące przyznawania pomocy w zakresie dożywiania zobowiązane są uwzględniać ogólne zasady udzielania świadczeń z zakresu pomocy społecznej wynikające z ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na uznaniowy charakter świadczeń udzielanych na postawie ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Odnosi się w szczególności do zasiłków celowych na zakup posiłku lub żywności - w tym przypadku ustawa w ogóle nie określa minimalnej i maksymalnej kwoty świadczenia. W związku z powyższym organ podkreślił ogólne zasady udzielania świadczeń wynikające z art. 4 ustawy, zgodnie z którym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3), zaś w świetle ust. 4 wskazanego przepisu, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem organu z powyższego wynika, że nie tylko potrzeby i oczekiwania osób i rodzin ale i możliwości pomocy społecznej, w tym możliwości finansowe, muszą być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że na ten właśnie aspekt zwrócił uwagę organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając, że przyznanie zasiłku w wysokości 100,00 zł. miesięcznie z jednej strony uwzględnia potrzeby strony z drugiej zaś możliwości finansowe organu. Dalej organ odwoławczy zauważył, że w kontekście niniejszej sprawy szczególne znaczenie odgrywa przepis art. 7 k.p.a., który nakazuje brać pod uwagę w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a także przy załatwianiu sprawy, nie tylko obowiązujące przepisy prawa, ale również interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wspomniana zasada doznaje zdaniem Kolegium swoistej konkretyzacji dokonanej treścią ustawy o pomocy społecznej, bowiem w przytaczanym już art. 3, ustawodawca wskazał ustawodawca wskazał, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym więc na organach administracji ciąży obowiązek rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Nadto Kolegium wyjaśniło, że zawarta w odwołaniu prośba strony o udzielenie informacji, co do wysokości zasiłku okresowego przewidzianego w art. 38 ustawy o pomocy społecznej, a tym bardziej ocena zgodności z ustawą rozstrzygnięć kierowanych do strony w tym zakresie w innych postępowaniach wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania odwoławczego. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, pomimo że wniosek skarżącej o zasiłek na dożywianie został w znacznej części uwzględniony.. Argumentacja M. C. sprowadza się do zarzutu niewyjaśnienia przez organ zastosowanych kryteriów i wysokości - w jej ocenie zbyt niskiej - przyznanego jej zasiłku, który w poprzednich okresach przyznawano w wysokości po 120 zł miesięcznie. Zarzutowi temu nie sposób odmówić trafności o tyle, że uzasadnienie organu I instancji nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych. Organ odwołał się jedynie do możliwości finansowych. Uzasadnienie to zatem nie odpowiada w ogóle wymogom, określonym w art.107 §3 k.p.a. Z akt sprawy istotnie nie wynika, dlaczego skarżąca otrzymała świadczenie w kwocie po 100 zł miesięcznie. Wprawdzie we wniosku o przyznanie pomocy skarżąca nie sprecyzowała wysokości żądanego świadczenia, ale organ rozpatrywał je w ramach świadczeń przyznawanych w trybie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm) a wiadomo sądowi z urzędu, że zasiłki na dożywianie, bo o takie świadczenie tu chodzi – były przyznawane w wysokości po 120 zł miesięcznie. Z wysokości tego świadczenia, które nadto ma formę świadczenia uznaniowego, organ winien się wytłumaczyć w uzasadnieniu decyzji. Nie jest żadnym wyjaśnieniem ogólnikowe stwierdzenie, że przyznany zasiłek odpowiada możliwościom finansowym ośrodka. Nie przesądzając o zasadności rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że ani akta sprawy ani uzasadniania organów nie zawierają danych pozwalających na weryfikację rozstrzygnięć. Wprawdzie organ odwoławczy szeroko omówił zasady rządzące przyznawaniem świadczeń, jednakże są to rozważania go regułach generalnych, bez odniesienia ich do konkretnej sprawy, bez odwołania się do jej stanu faktycznego. Takie uzasadnienie, poza brakiem tym, że nie umożliwia weryfikacji rozstrzygnięcia, również narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 8 k.p.a.. W toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Sąd zauważa, iż przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę Zastosowane przez organ zasady przyznawania świadczenia, w tym ustalania wysokości danego świadczenia, kryteria decydujące o doborze osób, którym dane świadczenie jest przyznawane, czyli listy osób uprawnionych, przesłanki które przesądzają o odmowie prawa do świadczenia pomimo spełnienia przesłanek ustawowych, dane o środkach, jakimi organ pomocowy dysponuje na konkretny rodzaj świadczeń powinny być znane osobom ubiegającym się o zasiłki. Wszystkie te informacje winny zostać podane w uzasadnieniu podjętej decyzji, tym bardziej, że skarżąca, jak wyjaśni ł na rozprawie, zwracała się o to do organu wielokrotnie. Nie przesądzając o zasadności przyznania skarżącej świadczenia w określonej wysokości stwierdzić trzeba, że ani akta sprawy ani uzasadniania organów nie zawierają danych pozwalających na weryfikację rozstrzygnięć. Wprawdzie organ odwoławczy szeroko omówił zasady rządzące przyznawaniem świadczeń, jednakże są to rozważania go regułach generalnych, bez odniesienia ich do konkretnej sprawy, bez odwołania się do jej stanu faktycznego. Takie uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a. Reasumując, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). W ocenie sądu wskazane wyżej wady postępowania ( naruszenie art. 7 , 77 §1 i 107 §3 k.p.a.) skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wskazówki co do uzupełnienia postępowania wynikają z wcześniejszych rozważań sądu.