II SA/Łd 502/19

Dnia 3 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 roku sprawy ze skargi J. H. i W. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynków gospodarczych oddala skargę. MR J. i W. H. są współwłaścicielami nieruchomości położonej w P. – dz. ew. 91 przy ul. A 18 i dz.ew.90 przy ul. B 8. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w związku z wnioskiem S. Ł. P. z dnia 22 czerwca 2016 roku, zarzucającym naruszenie licznych przepisów Prawa budowalnego na nieruchomości przy ul. A 18 w wszczął w ęm.in. w sprawie legalności budynku gospodarczego, zrealizowanego na działce nr 91. W toku postępowania w sprawie legalności zrealizowanych budynków gospodarczych na w/w nieruchomości, ustalono, że na terenie działki nr ewid. 91 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, budynki hodowlane (hodowla zwierząt zoologicznych) oraz budynek gospodarczy, a na działce nr ewid. 90 budynek hodowli drobnych zwierząt zoologicznych oraz urządzenie chłodni. Ustalono, że wzniesione na nieruchomości budynki gospodarcze są parterowe, konstrukcji mieszanej stalowo-drewnianej, obite blachą trapezową, z dachem jednospadowym krytym blachą. Budynki te zostały wybudowane w oparciu o zgłoszenie dokonane w organach administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 25 kwietnia 2006r., zarejestrowane pod nr [...] dnia 26 kwietnia 2006r. Zgłoszenie obejmowało budowę dwóch budynków gospodarczych drewnianych obitych blachą trapezową. Jak wynika z okazanego zgłoszenia budynki te służyć miały do przechowywania sprzętu do obsługi działki. W dniu kontroli budynki użytkowane były jako składzik materiałów różnych. W budynkach nie były hodowane zwierzęta zoologiczne. Budynki te wyposażone są w instalację elektryczną. Uznając, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018r. umorzył postępowanie. Następnie rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]), uzasadniając, że inwestorzy wykonali roboty znacząco odbiegające od zgłoszenia, budynki objęte zgłoszeniem zostały ze sobą połączone w taki sposób, że stanowią jeden obiekt budowlany. Budynki te nie noszą tym samym cech obiektu "wolno stojącego". Zamiast dwóch budynków wolno stojących o wymiarach 3,10m x 6,90m oraz 5,55m x 4,50m, tak jak przewidywało to dokonane zgłoszenie, wybudowali jeden obiekt budowlany, stanowiący dobudowę do istniejącego budynku. Ponowne wszczęcie postępowania zakończyło się wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji nr [...] z dnia [...]r. w której nakazuje on J. i W. H. jako właścicielom nieruchomości w P. przy ul. A 18, dokonanie rozbiórki budynków gospodarczych (oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji nr 6A i 6B) stanowiących w chwili obecnej jeden budynek gospodarczy usytuowany na nieruchomości położonej w P. przy ul. A nr 18 (dz. nr ewid. 91, obręb [...]). W uzasadnieniu podniesiono, że nie jest możliwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z względu na niezgodność przedmiotowych budynków z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Zgodnie z zapisami obowiązującego planu Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P. (uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia 29.06.2006r. - Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. 2552 z dnia 27.09.2006r.), na terenie przedmiotowej nieruchomości dopuszcza się lokalizację obiektów gospodarczych tylko i wyłącznie wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub integralnie z nim związanych. J. i W. H. dokonali zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 25 kwietnia 2006r., a więc przed wejściem w życie obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże ze względu na fakt wybudowania przedmiotowych budynków niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem należy sprawę rozpatrywać biorąc pod uwagę przepisy prawa miejscowego obowiązujące w dacie orzekania. Ustalono zatem, że prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie jest tryb przewidziany w przepisie art. 48 ustawy prawo budowlane. Biorąc z kolei pod uwagę niezgodność budynków z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niemożliwe jest zalegalizowanie zrealizowanych budynków gospodarczych tworzących jedną bryłę. W złożonym odwołaniu J. i W. H. wskazali, że budynki zostały zrealizowane w 2006 roku zgodnie z treścią zgłoszenia jako dwa niezależne obiekty. W późniejszym okresie eksploatacji dokonano remontu poszycia dachów obu budynków, w ramach którego wykonawca doprowadził do jednoczesnego pokrycia obu budynków tym samym materiałem łącząc dach nad budynkami. Użytkownik przeprowadził bieżące czynności eksploatacyjne i usunął elementy poszycia dachu, które wymagały wymiany eksploatacyjnej ze względu na ich zużycie. W wyniku przeprowadzonych czynności odtworzono stan techniczny budynków zgodny z treścią zgłoszenia z dnia 2006 roku. Aktualnie stan obu budynków nr 6A i 6B jest zgodny ze stanem prawnym określonym przedmiotowym zgłoszeniem, zatem brak jest przesłanek do zrealizowania nakazu objętego zakresem decyzji Nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono jednocześnie, że w związku z argumentacją powołaną w odwołaniu, organ zlecił przeprowadzenie dodatkowych oględzin na terenie nieruchomości, które wykonano 20 lutego 2019 roku. Z ich protokołu oraz z dokumentacji fotograficznej wynika, że wykonane prace nie doprowadziły do wyodrębnienia dwóch obiektów budowlanych, nie doszło do ich fizycznego wydzielenia, trudno uznać, że sporny budynek nosi cechy wolnostojącego jeśli przylega do znajdującego się na działce nr ewid. 91 budynku hodowlanego. Tym samym w ocenie organu zakres zrealizowanych robót budowlanych ma charakter czynności pozornych zmierzających do obejścia prawa. Organ II instancji wskazał również, że zgłoszeniem dokonane 26 kwietnia 2006 r. przez J. i W. H. obejmowało budowę dwóch budynków wolnostojących bez żadnej instalacji, natomiast oględziny przeprowadzone przez organ stopnia powiatowego wykazały, że budynki wyposażone są w instalację elektryczną. Organ wskazał, że w świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro zatem Inwestorzy nie dysponowali stosownym pozwoleniem na budowę, organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, celem wdrożenia procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, bowiem budynek skarżących nie mieści się w ramach wyznaczonych przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, tym samym legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. W przypadku zaś stwierdzenia braku prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy, następuje sankcja w postaci rozbiórki obiektu budowlanego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący zarzucili naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także przepisów postepowania, tj. art. 80 k.p.a. Wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...]. W treści wskazano, że wbrew ustaleniom organu administracji, przedmiotowe budynki są obiektami wolnostojącymi, nie służą realizacji celów gospodarczych, zaś oceny zgodności usytuowania budynku z planem zagospodarowania przestrzennego dokonywać należy mając na względzie chwilę zgłoszenia jego budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania S.Ł. w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2019 roku wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć nie przejmują sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz oceniają, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający skargę nie jest związany przedstawionymi w niej zarzutami i podstawami, natomiast orzeka jedyne w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.) Rozpoznając skargę w ramach rak zakreślonej kognicji sądu uznać ją należało za nieuzasadnioną. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało postepowanie w sprawie legalności inwestycji budowlanej, zakończone nakazem rozbiórki. organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły i przyjęły, że inwestycja została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Skarżący nie mogą się skutecznie powoływać na w 2006 roku zgłoszenie, dokonane w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 1 a) ustawy Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika, że budowa wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 , przy łącznej ich liczbie tych obiektów do dwóch na każde 500 m2 działki nie wymaga pozwolenia a zgłoszenia. W sprawie bezsporne jest, że skarżący dokonali skutecznego zgłoszenia, próby jego wyeliminowania z obrotu nie były skuteczne. Zgłoszenie jednak opiewało na budowę dwóch wolnostojących budynków gospodarczych, o wymiarach 3,10m x 6m jeden i 5,55m x 4,50 m, przeznaczonych na przechowywanie sprzętu do obsługi działki. Opis techniczny obiektów nie przewidywał wykonania jakichkolwiek instalacji. Jak słusznie zauważa organ, "budynek wolnostojący oznacza samodzielność i suwerenność konstrukcji, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów. Jest to budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowalnym i nie wykorzystuje w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowalnego. Wbrew zarzutom skargi nie budzą zastrzeżeń wnioski organu, że wykonano w istocie jeden budynek, a więc inwestycję, której nie dotyczyło ww zgłoszenie. Wnioski te są konsekwencją ustaleń organów nadzoru budowlanego, dokonanych podczas oględzin nieruchomości, przeprowadzonych 17 stycznia 2018 roku. W protokole z tych oględzin stwierdzono, że budynki gospodarcze 6A i 6B były połączone ze sobą, nie posiadały ściany oddzielającej je, dodatkowo stanowiły dobudowę trzeciego budynku na tej nieruchomości , zajmując łącznie powierzchnię ponad 60 m2. wskazuje na to również szkic nieruchomości, sporządzony w toku oględzin, a załączony do decyzji organu I instancji. Przy czym same budynki 6A i 6B to powierzchnia 43, 575 m2. W opisanym stanie faktycznym trafne jest stanowisko organu, że doszło do realizacji zupełnie innej inwestycji, niż wskazywana w zgłoszeniu, bowiem powstał budynek o powierzchni 60 m2 , wyposażony w instalacje. W takiej sytuacji trafnie również organ przyjął, że inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, inwestorzy nie dysponują bowiem pozwoleniem na budowę ani te z zgłoszeniem które dotyczyłoby tak zrealizowanej inwestycji. . Zasadne było zastosowanie przepisu art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowalne, nakazującego rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów budowalnych. Legalizacja tej inwestycji okazała się bowiem niemożliwa ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym terenie obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 27 września 2006 roku. Poza sporem jest, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolami Mn/RO. co oznacza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z gospodarstwami ogrodniczymi (§ 13 ust.3 pkt 1 d) planu). zgodnie natomiast z § 17 ust.5 tiret 8 na tym terenie w zakresie zabudowy projektowanej dopuszcza się lokalizacja garaży i obiektów gospodarczych wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub integralne z nim związanych, dopuszcza się lokalizację szklarni w formie obiektów wolnostojących. Sporna inwestycja nie spełnia wymogów tego planu. Co więcej, zgodnie z § 17 ust. 5 pkt 4 a), określającym warunki dla istniejącej zabudowy dopuszcza się jej przebudowę, rozbudowę, dla zabudowy o przeznaczeniu zgodnym z ustalonym w pkt 1 lit.: a, b, dopuszcza się jej przebudowę, rozbudowę, nadbudowę zgodne z ustaleniami dla projektowanej zabudowy. Innymi słowy, sporna inwestycja jest sprzeczna z powołanymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu trafnie organ odwoławczy powołał się na treść cytowanego wyżej § 17 ust. 5 planu. Należy bowiem ocenić zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie weryfikowania jej legalności. W przeciwnym przypadku podmiot realizujący inwestycję z naruszeniem Przepisów Prawa budowalnego otrzymałby "premię" w postaci akceptacji inwestycji, niezgodnej z aktualnie obowiązującymi przepisami, niezasadną z punktu widzenia porządku prawnego. uzyskałby więcej uprawnień, niż podmiot, który działając zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane złożyłby wniosek o pozwolenie na budowę, ale nie mógłby jej uzyskać z powodu sprzeczności inwestycji z planem. Reasumując, organ nadzoru budowlanego nie mógł dokonać legalizacji spornej inwestycji z powodu sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie również wywodzi organ odwoławczy, że roboty budowlane wykonane w spornym budynku między decyzją organu I instancji a orzekaniem przez [...]WINB, ujęte w protokole oględzin z 20 lutego 2019 roku nie mogą sanować samowoli budowlanej. Słuszny jest wniosek, ze prace te zmierzały do obejścia orzeczonego nakazu rozbiórki. Świadczą o tym wykonany prześwit w dachu między budynkiem 6A i 6B, zbudowanie ściany bocznej w budynku 6B, zachowanie minimalnych odległości między każdym z tych budynków, jak również odległości od budynku nr 3, istniejąca nadal instalacja elektryczna. Niezależnie od powyższej konstatacji podnieść należy, że tak zrealizowana przebudowa nie została poprzedzona ani zgłoszeniem ani uzyskaniem pozwolenia na budowę pozwoleniem. Tymczasem, skoro zrealizowany budynek w ocenie sądu wymagał pozwolenia na budowę (art. 28 Pr Bud.), bo jego gabaryty nie mieściły się w granicach zakreślonych w art. 29 ust.1 pkt 1 a ) Prawa budowlanego, to również konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowalnego). Ponadto tak wykonana przebudowa nadal pozostaje w sprzeczności z zapisami planu, w tym cytowanym wcześniej § 17 5 pkt 4 a) w zw. z ust.5 tiret 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tych unormowań wynika, że plan dopuszcza przebudowę budynków gospodarczych, o ile są wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub integralnie z nim związanych. Tak więc nawet po przebudowie inwestycja pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania, co wyklucza jej legalizację (wniosek a contrario z art. 48 ust.4 w zw,. z ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe uznając, iż skarga pozbawiona jest uzasadnionych zarzutów, sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc