II SA/Łd 502/20

Dnia 30 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 12 marca 2020 roku Nr XIX/113/20 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Witonia stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.". B.A. Rada Gminy Witonia w dniu 12 marca 2020 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), dalej jako: "ustawa", przyjęła uchwałę Nr XIX/113/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Witonia. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Witonia. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.), dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", poprzez zawarcie w § 4 zaskarżonej uchwały sformułowania, iż wchodzi z dniem 1 kwietnia 2020 r., w następstwie czego nie został zachowany okres vacatio legis. Z tego powodu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.". W uzasadnieniu Prokurator wskazał, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 31 marca 2020 r. pod poz. 2097, a weszła w życie – zgodnie z § 4 – z dniem 1 kwietnia 2020 r. Następnie Prokurator, wskazując na treść art. 94 Konstytucji RP, wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy), a akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę, zatem uchwała jest nieważna w całości. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W odniesieniu do przesłanki ważnego interesu Prokurator podkreślił, że chodzi tylko o ważny interes państwa, zatem pomijanie vacatio legis nie może być usprawiedliwiane interesami adresatów aktu prawnego, czy interesem jednostki samorządu terytorialnego, ani też żadnymi innymi względami np. praktycznymi (aby akt obowiązywał od początku roku), czy funkcjonalnymi. Wymogiem, jaki stawia się prawodawcy chcącemu skrócić vacatio legis, jest "uzasadniony przypadek", zatem nie może on podjąć arbitralnej decyzji o ustaleniu vacatio legis krótszego niż nakazuje ustawa. Może to uczynić jedynie, gdy przemawiają za tym szczególne okoliczności. Organ prawodawczy skracając vacatio legis zobowiązany jest do wykazania tego w uzasadnieniu aktu normatywnego. W ocenie Prokuratora, w sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, zatem uchwała wydana została z naruszaniem przepisów prawa, które miało charakter istotny. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się bowiem naruszenie m.in. przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Nakaz ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale również z zasady ochrony praw nabytych, bowiem przyjmuje się, że wymóg zachowania odpowiedniego vacatio legis stanowi jeden z warunków dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w prawa nabyte. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Witonia, reprezentowana przez Wójta Gminy Witonia, wniosła o umorzenie postępowania, przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Gminy Witonia Nr XX/134/20 z dnia 16 czerwca 2020 r. w sprawie w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Witonia Nr XIX/113/20 z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Witonia oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, iż po rozpatrzeniu i analizie skargi uznał za zasadne podniesione w niej zarzuty i postanowił dokonać zmiany zaskarżonej uchwały poprzez uchylenie zawartego w § 4 sformułowania: "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.". Wyrazem tego jest podjęcie przez organ w dniu 16 czerwca 2020 r. uchwały nr XX/134/20. W ocenie organu, uchwała zmieniająca zaskarżoną uchwałę uwzględnia w całości zarzuty podniesione w skardze i powoduje konieczność umorzenia postępowania. Rada Gminy w Witonia nie podziela jednocześnie poglądu, iż mimo dokonania uchylenia zaskarżonej uchwały konieczne jest wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2020 r. z uwagi na obowiązywanie stanu epidemii z powodu COVID-19 oraz istniejące ograniczenia w przeprowadzaniu posiedzeń sądowych w formie rozpraw w budynku sądowym i rozpraw przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie ich na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, poinformowano strony o możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe zarządzenie Prokurator Rejonowy w Łęczycy w piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Natomiast Wójt Gminy Witonia w piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r., w imieniu Rady Gminy Witonia, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem skargi Prokuratora w niniejszej sprawie uchwała Nr XIX/113/20 Rady Gminy Witonia z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Witonia, a w szczególności przepis § 4 tej uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu, uchwala podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 31 marca 2020 r., pod pozycją 2097. W ocenie Prokuratora, taka sytuacja stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co – w jego ocenie – uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie sformułowania "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r." Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 Konstytucji), a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, tj. ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Niewątpliwie celem wskazanych wyżej regulacji jest również danie obywatelowi możliwości zaznajomienia się z nowymi regulacjami, aby mógł swoje postępowanie i swoje działania do nich dostosować. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a – zgodnie z art. 3 ustawy – akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Jedynie w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ustawy). Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (art. 6 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 ustawy). Nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynika wprost z zasady zaufania do państwa (art. 2 i art. 7 Konstytucji). Nowe regulacje prawne powinny być wprowadzane w życie z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (por. orzeczenia TK z dnia: 15 grudnia 1997 r., sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69, 4 stycznia 2000 r., sygn. K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Regulacja ustawy przewiduje dwa wyjątki, kiedy można wyznaczyć krótszy niż 14 dniowy okres vacatio legis. Pierwszy, sformułowany jest w art. 4 ust. 2, drugi w art. 5 ustawy. Przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy odstępstwa od zasady 14-dniowego terminu vacatio legis ograniczone zostały do – po pierwsze – uzasadnionych przypadków wejścia w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a – po wtóre – do ważnego interesu państwa wymagającego natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego oraz braku sprzeczności takiego rozwiązania z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Z tym jednak zastrzeżeniem, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym, tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1170/09). Drugi wynikający z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przypadek przewidujący możliwość skrócenia 14-dniowego vacatio legis odnosi się możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jednak, ze względu na treść badanej uchwały, przepis art. 5 powołanej ustawy w sprawie w ogóle nie miał zastosowania, bowiem dotyczy wstecznej mocy obowiązującej danego aktu, z którym w sprawie nie mamy do czynienia. Biorąc pod uwagę powyższe zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, powinny – co do zasady – wchodzić w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika przede wszystkim z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych, a także ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które to zasady wywodzą się z fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w przepisie art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, kwestionowany w skardze przepis § 4 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, bowiem w sprawie nie zachodził żaden z przypadków pozwalających na zastosowanie w sprawie krótszego niż 14-dniowego okresu vacatio legis. Okoliczność ta przesądza, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji, że na sesji 16 czerwca 2020 r. Rada Gminy zmieniła zaskarżoną uchwałę poprzez uchylenie zawartego w § 4 sformułowania: "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.", należy wskazać, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Inne są bowiem skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów. Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej podjęcia. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, a także wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10). Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi. Z opisanych powodów Sąd uznał zasadność skargi Prokuratora, w efekcie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r." W takiej sytuacji zastosowanie znajduje wprost powszechnie obowiązujący przepis art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że akty normatywne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten ma zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień o vacatio legis, jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 632/10). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc