II SA/Łd 503/12

Dnia 25 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 roku sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia z dnia [...], dotyczącego zamiaru budowy wiaty (obiektu budowlanego, o funkcji użytkowej budynku gospodarczego), na działce nr ewid. [...], obręb [...], w miejscowości O.. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu [...] inwestor D. B. zgłosiła zamiar budowy wiaty o powierzchni 24 m2. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty (załączona decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budowy 3 budynków gospodarczych) oraz załączenia rysunków przestawiających projektowaną wiatę, gdyż załączone rysunki elewacji obiektu dotyczyły budynku gospodarczego (z opisu "elewacja ogrodowa budynku"). W odpowiedzi na postanowienie inwestor wyjaśnił, iż projektowany obiekt został nazwany wiatą, gdyż nie jest zgodny z definicją budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – nie posiada fundamentów, wobec czego nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wobec uwag organu wniósł o potraktowanie zgłoszenia jako dotyczącego budynku gospodarczego. Starosta [...] uznał, że projektowany obiekt budowlany nie jest wiatą, gdyż posiada zabudowane ściany ani budynkiem wobec braku trwałego związania z gruntem (konstrukcja drewniana przykręcona do utwardzonego podłoża). Natomiast projektowany obiekt należy traktować jako budynek gospodarczy, dla którego zastosowanie mają przepisy techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, co stanowi podstawę by zaliczyć projektowany obiekt jako naziemną budowlę spełniającą funkcję budynku gospodarczego. Definicja budynku gospodarczego została zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Funkcja taka została także określona w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że projektowany obiekt budowlany będzie zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] i będzie całą powierzchnią swojej ściany przylegał do ściany budynku istniejącego. Taka lokalizacja co do zasady jest sprzeczna z § 12 ust. 1 pkt 1 – 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającym odległość projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Warunkowo przepisy rozporządzenia dopuszczają w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący (§ 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia). Zgłaszany obiekt spełnia powyższe kryterium, jednak zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia usytuowanie obiektu w taki sposób powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Poza tym organ jest zobowiązany do ustalenia zakresu oddziaływania, a w konsekwencji kręgu stron postępowania i dokonania szczegółowej oceny, w jaki sposób zamierzona inwestycja może wpłynąć na uzasadniony interes osób trzecich. W związku z powyższym dla tego typu inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę w trybie art. 32 – 35 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji D. B. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może (czyli nie musi), nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu budowlanego objętego obowiązkiem zgłoszenia jeżeli jego realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z powyższego wynika wprost, że objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania nie jest warunkiem obligującym, ani wystarczającym do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłaszany obiekt budowlany jest usytuowany w środkowej części szczytowej ściany bez otworów budynku mieszkalnego, w pełni wykończonego, jest od niego znacznie krótszy i niższy. W tej sytuacji nie może być mowy o wprowadzaniu ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Zgodnie ze zgłoszeniem nie będą w nim przechowywane płody rolne, ani nie będzie to budynek inwentarski. Nie będzie generował uciążliwych zapachów. Nie będzie również generował hałasu. Brak instalacji elektrycznej uniemożliwi używanie urządzeń elektrycznych. Nie będą w nim przechowywane materiały łatwopalne. Konstrukcja drewniana będzie zabezpieczona przeciwogniowo. Obiekt nie posiada instalacji elektrycznej. Nie będzie generował zagrożenia ogniowego. Usytuowanie zgłaszanego obiektu budowlanego powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania, ale nie wprowadza żadnych ograniczeń dla jej zagospodarowania ani uciążliwości dla jej użytkowników. Dlatego art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Art. 30 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie określa i wyczerpuje przypadki, w jakich organ administracji państwowej może wnieść sprzeciw do zgłoszenia budowy i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie zgłaszanego obiektu budowlanego. W odniesieniu do planowanego obiektu żaden z punktów ust. 6 i 7 art. 30 nie ma zastosowania. Jego budowa może być realizowana na podstawie zgłoszenia. Skarżąca podniosła nadto, że zakres oddziaływania budynku wynika ze zgłoszenia oraz wskazała na możliwość nałożenia na nią obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o brakujące pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami w ramach postępowania w sprawie zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ drugiej instancji za zasadne uznał wniesienie sprzeciwu, lecz stwierdził, że należało to uczynić w oparciu o inną podstawę prawną. Projektowany obiekt budowlany zlokalizowany jest między dwoma istniejącymi budynkami. Między ścianami istniejących budynków a ścianami projektowanego obiektu jest, jak określił inwestor "minimalna przerwa technologiczna", którą można określić jako dylatacja. Zdaniem organu drugiej instancji jest to budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgłoszone zamierzenie budowlane znajduje się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnicze znaczenie ma jednak usytuowanie obiektu budowlanego. W myśl § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie usytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, w ten sposób, że będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego Starosta [...] winien zastosować art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Wskazanie wadliwej podstawy nie ma wpływu na ocenę zasadności decyzji o sprzeciwie. Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że wobec usytuowania obiektu budowlanego należało w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wnieść sprzeciw i nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję D. B. wniosła o jej uchylenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdziła także, iż skarży postanowienie Starosty [...] z dnia [...] jako wydane bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] stanowi przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej uprawniony jest do nałożenia, w drodze decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu, o której mowa w art. 30 ust. 5, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować m.in. wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. O zastosowaniu tej regulacji w rozpoznawanej sprawie przesadza lokalizacja projektowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Zgodzić się trzeba z oceną Wojewody, że sporna inwestycja to obiekt budowlany, spełniający funkcję budynku gospodarczego, czego nie kwestionowała sama skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie organu o uzupełnienie zgłoszenia wnosząc o rozpatrzenie zgłoszenia budynku gospodarczego Zatem zastosowanie w sprawie znajduje § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika bowiem z art. 7 ustaw Prawo budowlane, ustawodawca nakazał organowi wykonawczemu określenie w drodze rozporządzenia warunków technicznych, jakim winny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5. Delegacja ustawowa dotyczy zatem określenia warunków nie tylko dla budynków, co zdaje się sugerować tytuł cytowanego wyżej rozporządzenia, ale wszelkich budowli. Potwierdzeniem tego wniosku jest również treść § 2 ust. 1 rozporządzenia. Przewiduje on, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Tym samym, co do zasady uregulowania rozporządzenia, w których prawodawca stanowi o budynkach stosuje się również do obiektów spełniających funkcję budynków gospodarczych. Powoływany już § 12 ust. 1 rozporządzenia, dotyczący odległości od granic sąsiedniej działki budowlanej wznoszonych budynków (budowli spełniających funkcje użytkowe budynków), co do zasady przewiduje zachowanie odległości nowej inwestycji od granicy z działką sąsiednią 4 bądź 3 m w zależności od tego, czy w ścianie wznoszonego budynku skierowanej do granicy lokowane są okna, czy nie. W tym drugim przypadku dopuszcza się sytuowanie budowli w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania albo z decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Co istotne, takie usytuowanie budynku na działce, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane. Oznacza to, że w przypadku planowania realizacji budowli, spełniającej funkcje budynku użytkowego w granicy, należy postępowaniem objąć również właścicieli działki sąsiedniej, dla umożliwienia im ochrony uzasadnionych interesów, dla ustalenia czy i jakie będzie rzeczywiste oddziaływanie nowej inwestycji na tę nieruchomość. Zbadanie tej przesłanki bez udziału właścicieli nieruchomości byłoby działaniem ułomnym, oznaczałoby bezpodstawne pozbawienie ich udziału w postępowaniu, mogącym mieć wpływ na ich uprawnienia. Należy pamiętać, że z chwilą zgłoszenia dokonanego w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane nie następuje wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie jest zatem możliwe szczegółowe zbadanie wskazywanej przesłanki w tym momencie. Wszczęciem postępowania jest dopiero wniesienie sprzeciwu w formie decyzji. Postępowanie zgłoszeniowe zatem z istoty swej nie obejmuje innych uczestników, niż sam zgłaszający (inwestor). W pełni zasadnie zatem Wojewoda uznała trafność sprzeciwu, uzasadniając, iż lokalizacja spornej inwestycji determinuje odesłanie zgłaszającej na drogę reżimu pozwolenia na budowę, bowiem jedynie wówczas można poddać weryfikacji zakres oddziaływania budowli na działkę sąsiednią W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno - budowlanej dokonuje analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów. Następnie bądź uznaje, że wraz z załączonymi dokumentami odpowiada ono prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, względnie wnosi sprzeciw. W niniejszym postępowaniu organ dla wyeliminowania wątpliwości wezwał skarżąca w trybie art. 30 ust. 2 do uzupełnienia zgłoszenia. Słusznie wskazał przy tym na rozbieżności między treścią wniosku a załączona dokumentacją. Wniosek opiewa na budowę wiaty, załączone rysunki i plany opisują budynek gospodarczy, zaś decyzja o warunkach zabudowy dotyczy trzech budynków gospodarczych. Rozbieżności tych w istocie skarżąca nie wyjaśniła, przystając jedynie na zakwalifikowanie inwestycji jako budynku gospodarczego. Ponadto w opisie planowanej inwestycji skarżąca wskazała jedynie do jakich celów budynek nie będzie służył, nie sprecyzowała natomiast jego przeznaczenia. W myśl art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pomimo, że projektowane przedsięwzięcie wymaga jedynie trybu zgłoszenia, właściwy organ może wnieść sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia Zastosowany przez organ przepis art. 30 ust. 7 ustawy wprowadza wyjątek od reguły stosowania trybu uproszczonego przy pewnej kategorii robót budowlanych. Brzmienie przepisu wskazuje, że decyzja podjęta w trybie art. 30 ust. 7 jest decyzją uznaniową. Okoliczność, iż w sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia oraz uzasadnienia przyczyn zgłoszenia sprzeciwu. Wykazanie, że zamierzenie może, np. powodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich pozostaje w sferze ocen organów administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie sądu wykazanie przez organ, że to lokalizacja spornej inwestycji determinuje odstąpienie od uproszczonego trybu zgłoszenia i skierowanie inwestora na drogę postępowania o pozwolenie na budowę w pełni uzasadnia skorzystanie z instytucji sprzeciwu. Przy tym trafnie organ odwoławczy wyeliminował błędnie powołaną w decyzji zawierającej sprzeciw podstawę prawną. Organ I instancji wskazał na przepis art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Błąd ten jednak nie miał znaczenia dla trafności decyzji, bowiem niezależnie od powołanej przez organ podstawy prawnej istotą rozstrzygnięcia było wskazanie, że skarżąca winna wystąpić o pozwolenie na budowę. Z uwagi na powyższe, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz .U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). n.k.