II SA/Łd 504/04

Dnia 18 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi I. F. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [....] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] Nr [..] , a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz I. F. i R. K. kwotę po 5.615,00 (pięć tysięcy sześćset piętnaście) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 504/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [....] Nr [...] Zarząd Miasta Ł. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 166.687,00 zł dla R. K. - współwłaściciela w udziale ½ i I. F. - współwłaściciela w udziale ½ - z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 53/3 i 53/6 (przed podziałem) o powierzchni całkowitej 1 ha 6893 m2. Ustaloną opłatę rozłożono na dziesięć rat rocznych. Decyzję wydano na podstawie art. 98 ust. 4 i art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [....] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [....] z 2001 r. Nr 53 poz. 508) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że opłatę adiacencką ustalono z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [....] nr [....] Decyzja jest ostateczna z dniem 28 czerwca 2001 r. Nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, położona jest na terenach otwartych z zadrzewieniami, z dopuszczeniem zabudowy rezydencjonalnej, oznaczono ją symbolem R.E4.14. Organ I instancji ustalił, na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego T. C., że podział spowodował wzrost jej wartości, różnica w wartości opisanej nieruchomości przed i po podziale, wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zamyka się kwotą 333.374 zł, z czego 50% - stosownie powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Ł w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej stanowi kwotę 166.687,00 zł (opłata adiacencka). W toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej właściciele nieruchomości zakwestionowali wycenę biegłego rzeczoznawcy, który sporządził opinię na zlecenie Prezydenta Miasta Ł.. W piśmie z dnia 15 stycznia 2002 r. podnieśli argument, że ostateczna decyzja o podziale nie daje podstaw do skutecznego podziału nieruchomości, przewiduje bowiem spełnienie warunków - połączenia działek należących do kilku właścicieli- przed dokonaniem zbycia. Zatem, zdaniem I.F. i R.K. nie ma możliwości w ogóle dokonać obrotu nieruchomością zgodnie z podziałem ustalonym w decyzji. W konsekwencji brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr 53/4. Skarżący przedstawili opinię J. P. dla potwierdzenia zarzutów. Organ orzekający w sprawie zakwestionował wartość dowodową przedłożonej przez stronę opinii J. P., Podniósł, że nie jest to operat sporządzony w następstwie przeprowadzenia pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe konieczne dla właściwego określenia wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokument zawiera jedynie krótką analizę stanu nieruchomości przed i po podziale zakończoną wnioskiem, że wzrost wartości nie nastąpił. W ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wymierzenia opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie. Wskazali, że zgodnie z wykładnią logiczną przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można przyjąć, ze warunkiem sine qua non, od którego uzależnione jest wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jest między innymi faktyczny podział nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanowi jedynie podstawę podziału nieruchomości. Aby można mówić o podziale, jego wynikiem (art. 4 ust. 3) ma być wydzielenie działek gruntu, zatem taka decyzja powinna co najmniej stanowić podstawę dla takiego wydzielenia (art. 96 ust. 4 cytowanej ustawy). Jeżeli jednak decyzja zawiera w treści warunek - bez spełnienia którego nie ma faktycznego podziału, brak jest podstaw do wymierzenia opłaty adiacenckiej. W ocenie skarżących, powyższa kwestia, dotykająca zasady odpowiedzialności powinna być rozstrzygnięta w pierwszej kolejności. Skarżący podkreślili, że przedmiotowe nieruchomości mają takie samo przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego od 1993 r., zatem gdyby podział nastąpił, poziom wartości przed i po podziale byłby zbliżony. W postępowaniu pominięto takie okoliczności jak wartość transakcyjna przedmiotowych nieruchomości i wartość rynkowa przyjmowana przez Urząd Skarbowy dla celów podatku od nabycia nieruchomości. Ocena nie uwzględnia dowodów zebranych w sprawie i nie usuwa nasuwających się wątpliwości. Decyzją z dnia [....] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie Zarządu Miasta Ł. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Ł. W odpowiedzi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w trybie autokontroli uwzględniło skargę i uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] W związku z tym Sąd postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowania sądowe. Decyzją z dnia [..] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [..] W uzasadnieniu decyzji powołano ustalony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości. Istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten, kto uzyskuje korzyść majątkową na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, do których należy m.in. podział nieruchomości (zob. uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 9 października 2000 r. OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). Organ odwoławczy podtrzymał zarzuty organu I instancji co do braku mocy dowodowej opinii J.P. Zdaniem organu odwoławczego argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Bezzasadnym jest w szczególności twierdzenie, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wiąże się z faktycznym podziałem nieruchomości, a nie z ostateczną decyzją o podziale. Praktyka stosowania prawa w tym zakresie dowodzi, iż właśnie ostateczna decyzja o podziale nieruchomości stanowi moment miarodajny dla ustaleń co do podmiotu i przedmiotu opłaty adiacenckiej. Faktyczny jej podział jest kwestią drugorzędną z punktu widzenia przepisów dotyczących tej opłaty. Z oczywistych względów nie sposób także podzielić argumentów odwołania wskazujących na konieczność uwzględniania przy wycenie wartości nieruchomości przyjmowanej dla innych celów (np. dla celów podatku od czynności cywilnoprawnych). Z brzmienia cytowanego wyżej przepisu art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż warunkiem sine qua non ustalenia opłaty adiacenckiej jest właśnie sporządzona w tym celu przez rzeczoznawcę majątkowego wycena wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. F. i R. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] Zarzucili naruszenia zasad procedury administracyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Odwołanie od decyzji z dnia [...] zostało złożone w dniu 2 października 2002 r. - rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy, bez przeprowadzenia rozprawy, nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2004 r. Skarżący nie mieli możliwości zgłoszenia dowodów z opinii biegłych (lub ich konfrontacji przy rozbieżności stanowisk) ani bezpośredniego wyjaśnienia kwestii wątpliwych. Organ II instancji naruszył przepis art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 89 § 2 i art. 90 k.p.a. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nie uwzględnił jako dowodu złożonej przez skarżących kontrwyceny przedmiotowej nieruchomości, pomimo że pismem, z dnia 18 grudnia 2001 r. wyraził zgodę na złożenie własnych wycen. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyznaczając rozprawy uniemożliwiło przeprowadzenie istotnego dla skarżących dowodu i tym samym naraziło go na koszty sporządzenia opinii. Ustosunkowując się do merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, podano, że organ II instancji nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz niewłaściwie ocenił posiadany w sprawie materiał dowodowy. Decyzja z dnia [..] o podziale nieruchomości ustanawiała warunki podziału. Warunki te wskazywały, że aby podział określony w decyzji był zgodny z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości powstałe w wyniku podziału muszą stanowić powierzchnię minimalną 5000 m2. Decyzja o podziale wskazuje w warunkach, które działki stworzą, wymaganą planem nieruchomość rezydencjonalną o wielkości 5000 m2. Jednakże powstanie takiej nieruchomości, mogącej mieć wartość ustaloną przez rzeczoznawcę i przyjętą do ustalenia opłaty adiacenckiej musi być poprzedzone czynnościami cywilnoprawnymi. Przyszłe nieruchomości rezydencjonalne składają się bowiem z kilku działek małych, wyodrębnionych z podziału nieruchomości, będących własnością różnych osób i uregulowanych w różnych księgach wieczystych. Musi zatem nastąpić wzajemna zamiana lub sprzedaż w formie aktów notarialnych. Dopiero po tych czynnościach prawnych, utworzone zgodnie z warunkami ustalonymi decyzją o podziale, nieruchomości mogą uzyskać znaczną wartość uzasadniającą podjęcie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z uwagi na fakt, że decyzja o podziale nie zawierała zobowiązania co do terminu dokonania zamiany lub sprzedaży działek tworzących nieruchomość rezydencjonalną, brak było podstaw do podjęcia decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Decyzja ta była przedwczesna - nie spełnił się jeszcze warunek ustalony w decyzji o podziale. W świetle powyższego operat szacunkowy, wykonany przez rzeczoznawcę T. C., dowodzący wzrostu wartości podzielonej nieruchomości jest niezgodny z rzeczywistym stanem. Powstałe po podziale działki, które wg decyzji o podziale są częścią składową nieruchomości rezydencjonalnej (o powierzchni 5000 m2) nie posiadają podanej przez rzeczoznawcę wartości, gdyż nie spełniają kryterium zawartego w planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego wymaganej minimalnej powierzchni tj. 5000 m2 . Większość działek nie posiada dostępu ani do istniejącej ulicy ani do przyszłej drogi, która ma powstać w wyniku podziału, a oznaczona jest na mapie z projektem podziału nr 53/3. Nieruchomość położona przy ul. A 47 nie jest wyposażona w sieć ciepłowniczą. W konkluzji należy stwierdzić, że zarówno organ I jak i II instancji, naruszyły lub błędnie zinterpretowały art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjął definicją podziału geodezyjnego wykluczając całkowicie kwestię podziału prawnego. Wskazany wyżej przepis zawierający zapis "podział nieruchomości" nie określają bliżej na czym ten podział nieruchomości polega. W ocenie skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przy tej nieprecyzyjności zapisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogło w trybie art. 22 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wystąpić z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego o interpretacją tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W świetle tak zakreślonej kognicji skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (t.jedn. Dz.U. Nr 46 z 2000r. poz. 543 z późniejszymi zmianami), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. W dacie decyzji o podziale obowiązywała uchwała Nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Przepis wymaga zatem spełnienia dwóch przesłanek dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Pierwszą przesłanką jest podział nieruchomości, przy czym podstawę wymierzenia opłaty stanowi ostateczna decyzja o podziale, a nie – jak chcą skarżący – faktyczny podział nieruchomości. Zgodzić się należy z poglądem, że organ do tego właściwy może skorzystać z kompetencji wynikających z art. 98 ust. 4 omawianej ustawy już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Warszawa 2003 s. 280).Wynika to z wykładni celowościowej przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrwalonej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten zarzut skarżących, że wymierzono opłatę przedwcześnie, gdyż przed faktycznym dokonaniem podziału, uznać należy za chybiony. Drugą z przesłanek niezbędnych dla wymierzenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, który nastąpił w dacie ostatecznej decyzji o podziale. W tym zakresie sąd w pełni podziela zarzuty skarżących, iż ustalenie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości przy ul. A 47 w Ł. jest błędne i nieuzasadnione stanem prawnym i rzeczywistym nieruchomości. W wyniku podziału nieruchomości może, ale nie musi nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Wiąże się to z ukształtowaniem nowej konfiguracji działek, która ma zapewnić lepszy dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej pozwalającej na gospodarczo korzystniejsze użytkowanie działek. Wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego jej wykorzystania. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości. Przyjąć zatem należy, że opłata adiacencka, to świadczenie z tytułu korzyści jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową. Trafnie argumentują skarżący, że decyzja o podziale nie stanowi jeszcze o wzroście wartości nieruchomości. Decyzją tą dokonano bowiem takiego podziału, w wyniku którego powstały działki, nie mogące stać się wprost przedmiotem obrotu. Warunki podziału, określone w decyzji te z dnia 5 czerwca 2001 r. wskazywały, że aby podział określony w decyzji był zgodny z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest ich łączenie tak, by stanowiły powierzchnię minimalną 5000 m2. Jest to powierzchnia nieruchomości rezydencjalnej, przewidywanej na tym terenie. Decyzja wskazuje również sposób łączenia, z którego wynika, że niezbędne jest łączenie działek uregulowanych w różnych księgach wieczystych, należących do trzech różnych właścicieli. Musi zatem nastąpić wzajemna zamiana lub sprzedaż w formie aktów notarialnych. Dopiero po tych czynnościach prawnych nieruchomości mogą stać się przedmiotem obrotu a tym samym uzyskać znaczną wartość rynkową. Działki, które powstały w wyniku decyzji z 5 czerwca 2001r. nie mają dostępu do ul. A, co też ma wpływ na ustalenie ich wartości. W tej sytuacji wniosek o tak znacznym zwłaszcza wzroście wartości nieruchomości budzi zasadnicze wątpliwości. Trafne argumentują skarżący, że uzależnienie możliwości zbycia gruntu od zmiany jego stanu prawnego (łączenie, zamiana między różnymi właścicielami) nie przesądza o skuteczności takiego działania. Wzrost wartości nieruchomości nie jest w niniejszej sprawie niewątpliwy. Reasumując, wniosek o wzroście wartości nieruchomości w dacie decyzji o podziale jest w niniejszej sprawie nieuzasadniony. Błędnie zatem zastosowano przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. ( Dz.U. z 2000r. znr 46v poz. 543 z późn. zmianami). Okoliczności związanych z warunkami podziału nie brał pod uwagę biegły rzeczoznawca. Należało tymczasem rozważyć, jaki wpływ na wartość rynkową i gospodarczą nieruchomości po podziale mają zawarte w decyzji podziale warunki. Podkreślenia wymaga, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę podlega weryfikacji organu orzekającego na identycznych zasadach, jak wszystkie dowody gromadzone w sprawie. Skarżący już w toku postępowania przed organem I instancji podnosili zarzuty co do treści opinii T.C., przedstawiając własne argumenty. Złożyli do akt opinię, która wprawdzie nie odpowiadała wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 98 poz.612), ale przedwcześnie organy I i II instancji odmówiły jej jakiejkolwiek mocy dowodowej, zwłaszcza w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżących. Trafnie skarżący podnieśli w tej sytuacji zarzut zaniechania wyznaczenia rozprawy w celu wyjaśnienia spornych okoliczności, do którego obliguje organy administracji przepis art. 80 k.p.a. Należy zatem przyjąć, iż w sprawie nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, w szczególności nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy istotnie nastąpił niewątpliwy wzrost wartości nieruchomości, co ma wpływ na wynik postępowania. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzające ją decyzje w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art.135 ustawy o p.s.a., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu z mocy art. 152 ustawy o p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 202 §1 ustawy o p.s.a.