II SA/Łd 507/05

Dnia 28 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.), Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - oddala skargę. II SA/Łd 507/05 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał J. Z. rozbiórkę budynku gospodarczego, wybudowanego w granicy z nieruchomością sąsiednią, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 2 m x 3,95 m, dobudowanego do budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości położonej w miejscowości Z. 15. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ww. budynek wykonany został bez wymaganego zgłoszenia, a jego usytuowanie narusza przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie nie jest możliwe doprowadzenie ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożył J. Z. Podniósł, iż budynek stoi w odległości ok. 1,5 m od granicy działki sąsiedniej. Stwierdził również, że budynek został wykonany w 1937 r., a później dokonał naprawy dachu budynku, pokrywając go papą i nie zmieniając jego konstrukcji. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia daty budowy przedmiotowego obiektu. Z protokołu sporządzonego podczas wykonanych w dniu 14 grudnia 2004 r. oględzin nieruchomości wynika, iż w 1995 r. w budynku wykonano roboty budowlane związane z remontem dachu. Jednakże w złożonym odwołaniu skarżący stwierdził, że budynek wykonany został w 1937 r. Właściciel nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej ww. budynku, w tym stosownej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 ustawy dotyczącego obowiązku rozbiórki, nie stosuje się do obiektów wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ II instancji wskazał w motywach decyzji, iż prowadząc ponownie postępowanie należy ustalić datę budowy obiektu. Po ustaleniu daty budowy należy wyjaśnić, jakie przepisy zostały naruszone w dacie jego budowy, w tym przepisy dotyczące wymogu posiadania stosownego pozwolenia na wykonanie robót. Dopiero wówczas organ władny będzie podjąć stosowne rozstrzygnięcie adekwatne do ustalonego stanu faktycznego. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. M., właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Zarzuciła organowi II instancji naruszenie szeregu przepisów k.p.a., w tym art. 138 § 2 , art. 80, art. 81, art. 77 § 1 i art. 89. Jej zdaniem organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, pozwalające na rzetelną ocenę stanu faktycznego i wydanie decyzji rozbiórkowej. Stwierdziła, iż organ odwoławczy nie powinien brać pod uwagę argumentów podnoszonych przez inwestora dopiero w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skoro J. Z. mógł już wcześniej ich użyć. Podniosła również, iż jako strona postępowania administracyjnego pozbawiona została możliwości ustosunkowania się do nowych okoliczności, podniesionych przez J. Z. w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W postępowaniu administracyjnym, w świetle art. 138 k.p.a., obowiązuje zasada obligująca organ II instancji do orzekania na etapie postępowania odwoławczego o istocie sprawy. Do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. Zatem zadaniem organu administracji II instancji jest rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej tego typu jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt V SA 239/01, niepubl.). W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja uprawniająca organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ustalenia dokonane przez organ nadzoru budowlanego I instancji nie pozwoliły organowi odwoławczemu na merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Braki w materiale dowodowym były na tyle znaczące, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przeprowadzone w dniu 14 grudnia 2004 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. oględziny nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt, nie wyjaśniły wielu okoliczności, mających podstawowe dla rozstrzygnięcia znaczenie. Po pierwsze, z protokołu oględzin nie wynika, jaka jest odległość przedmiotowego budynku gospodarczego od granicy nieruchomości sąsiedniej, czy są w nim otwory okienne, a także, jak zagospodarowana jest działka sąsiednia, czy znajdują się na niej jakieś budynki, itp. Wiadomości takie są niezbędne do oceny zgodności obiektu z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W protokole oględzin znajduje się również oświadczenie inwestora, że wykonał szalowanie ściany od strony podwórka. Nie wiadomo jednak, w jakim celu owo szalowanie zostało dokonane i na czym ono właściwie polegało, w kontekście art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a więc czy czynności polegające na szalowaniu są robotami budowlanymi i podlegają regulacjom prawa budowlanego. Z protokołu nie wynika również wyraźnie, ścianę którego budynku inwestor "szalował". Mowa jest tylko o budynku gospodarczym, jednakowoż z protokołu wynika, iż na działce usytuowane są dwa budynki gospodarcze, jeden dostawiony do drugiego, oba o konstrukcji drewnianej. Podobne wątpliwości pojawiają się przy stwierdzeniu organu I instancji, że inwestor nie przedłożył zgody na przebudowę "budynku gospodarczego". Ponownie nie jest jasne, czy ów brak zgody odnosi się do przedmiotowej przybudówki, czy do wcześniej wykonanego budynku gospodarczego. Te same zastrzeżenia dotyczą wykonania więźby dachowej. Kolejną, bodaj najważniejszą, wadą przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postępowania wyjaśniającego, jest brak ustaleń, co do daty wybudowania spornej przybudówki. Z protokołu oględzin wiadomo jedynie, iż w dniu 1 listopada 2004 r. wykonano na budynku nowe pokrycie z papy. Szalowanie ściany i wykonanie więźby dachowej nastąpiło w 1995 r., choć i do tych ustaleń jest wiele zastrzeżeń, o czym mowa wyżej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor oświadczył, iż budynek powstał w 1937 r. Mimo, iż skarżąca datę tę kwestionuje i podaje inne daty wzniesienia obiektu, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien te kwestię szczegółowo rozważyć. Ustalenie daty budowy jest konieczne, pozwoli bowiem zastosować właściwy, obowiązujący wówczas, przepis prawa budowlanego, jak również obowiązujące w tej dacie przepisy wykonawcze, w tym określające warunki techniczno-budowlane. Sąd orzekający w składzie niniejszym nie stwierdził więc naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki. Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja prawa nie narusza, skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.