II SA/Łd 507/14

Dnia 13 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. II SA/Łd 507/14 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej powoływana również jako "K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia K. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. PINB w Ł. postanowieniem tym , na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 oraz art. 123 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne, wszczęte w dniu 2 sierpnia 2011 r. w sprawie legalności budynku, usytuowanego na działce nr ewid. 316, położonej w J. nr 39 w gminie Z. do czasu wydania przez Wójta Gminy Z. decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ wezwał K. R., jako właściciela działki nr ewid. 316, do wystąpienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie tej decyzji. W uzasadnieniu organ ustalił, że na działce nr ewid. 316 znajduje się zbudowany w latach 1963-1982 murowany, parterowy budynek gospodarczy, ze stropodachem jednospadowym, krytym papą. Długość budynku wynosi 5,20 m, szerokość - 4,80 m wysokość - 3,15m. Następnie organ wskazał, że na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów , tj ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane oraz ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, budowa tego budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu fakt, że nie odnaleziono w zasobach Archiwum Państwowego ani w zasobach Urzędu Gminy Z. dokumentów dotyczących tej inwestycji dowodzi, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, gdyż budynek gospodarczy został wybudowany przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Z pisma Wójta Gminy Z. znak: [...] z dnia [...] wynika, że działka nr ewid. 316, położona w J. 39 w gminie Z., nie jest objęta aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu badanie, czy ziściła się przesłanka negatywna uniemożliwiająca zalegalizowanie budynku gospodarczego wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, może się odbyć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wobec uzyskania informacji od Wójta Gminy Z., iż K. R. nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dotyczącej przedmiotowego budynku gospodarczego, organ uznał, że konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu wydania tejże decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. R. opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniósł, że do zasobów Archiwum Państwowego trafiła jedynie część dokumentów zawierająca dokumentacje budowlane, ponadto w dacie powstawania budynku nie było obowiązku przechowywania dokumentacji. Zakwestionował zasadność stanowiska organu, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Powołał się m.in. na postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...], w których organ stwierdził, że można się przychylić do stanowiska K. R., że przedmiotowy budynek gospodarczy nie powstał samowolnie Wskazał na pozwolenie na budowę innego budynku wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia 29 listopada 1962 r. na rzecz dziadka - J. T.. K. R. podkreślił, że Gmina Z. nie posiada żadnych dokumentów dotyczących pozwoleń budowlanych z terenu Gminy Z. do roku 1982 r. z powodu wybrakowań. Poza tym składający zażalenie wskazał, że nie został zapoznany z pełnym materiałem dowodowym, co stanowiło naruszenie art. 10 K.p.a. Jego zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie, nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego w sposób rzetelny i wnikliwy i pomijając słuszny interes społeczny. Ponadto K. R. podniósł, że przedmiotowe postępowanie toczy się już 2,5 roku i wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. Wspominanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia K. R., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 K.p.a, wyjaśniając że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia, gdy dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ jest obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko w sytuacji, gdy brak rozstrzygnięcia zagadnienia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Następnie organ odwoławczy wskazał, że jeśli spełniona zostanie jedna z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należy stwierdzić, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami i orzec nakaz rozbiórki. Zatem organ winien ustalić, czy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, bądź też czy powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37). Organ wyjaśnił, że w razie braku planu miejscowego, badanie przez właściwy organ przesłanki negatywna wskazana w wyżej przytoczonym art. 37 ust. 1, odbywa się na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu w niniejszej przeprowadzenie skutecznej legalizacji spornego budynku uzależnione jest od uzyskania przez K. R. decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że w okolicznościach sprawy nie można uznać, iż realizacja spornego obiektu przebiegała w poszanowaniu obowiązujących w dacie jego budowy przepisów prawnych, gdyż organowi I instancji nie udało się pozyskać dokumentacji budowlanej, która potwierdzałaby legalność budynku gospodarczego, a dokumentacji takiej nie posiada również aktualny właściciel spornej nieruchomości. Przedmiotowe postępowanie ma charakter wpadkowy i w związku z tym na organie nie ciąży w chwili obecnej obowiązek wynikający z art. 10 K.p.a., aczkolwiek strona ma prawo wglądu w akta sprawy w każdym stadium postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. R. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. art. 7 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; nieustosunkowanie się do zarzutów, uwag skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności oraz nieustosunkowanie się i nierozpatrzenie wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Ponadto K. R. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania i wezwanie o wystąpienie z wnioskiem o warunki zabudowy dla budynku gospodarczego bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i pominięcie istotnych dla sprawy informacji zebranych w materiale dowodowym. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez brak zapoznania z całością zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia w myśl art. 10 K.p.a. W uzasadnieniu K. R. opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, podkreślając że ograny muszą w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie ustalić, iż decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku nie została wydana. W skardze K. R. podtrzymał argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r. poz. 270; powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2). Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., obligujący organ administracji do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podzielić wykładnię tego przepisu przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skarżącego sprowadzają się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ obowiązku udzielenia terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz nierozpatrzenie i brak oceny całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że kontroli sądu w niniejszej sprawie poddane zostało rozstrzygniecie incydentalne, nie kończące postępowania w sprawie. W takim przypadku nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż skarżący bierze czynny udział w toczącym się postępowaniu, o czym świadczą chociażby notatki służbowe o zapoznaniu się skarżącego z aktami sprawy z dnia 20 sierpnia 2013 r., 19 listopada 2013 r. oraz z dnia 9 stycznia 2014 r. Obowiązek organu umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym, dotyczy końcowego etapu postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej. Obecnie trwa postępowanie wyjaśniające. Organ nadzoru budowalnego wciąż zbiera materiał dowodowy niezbędny do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zwrot użyty w treści art. 10 K.p.a. " przed wydaniem decyzji" wskazuje, że ustawodawca określił moment zawiadomienia o zebraniu pełnego materiału dowodowego i ostatecznego wypowiedzenia się stron postępowania w tym zakresie. Zatem dopiero w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem ostatecznej decyzji organ będzie zobligowany wezwać strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Tym samym niezasadne są również zarzuty skarżącego dotyczące nieustosunkowania się do wszystkich zadań i uwag przedstawionych przez skarżącego. Organy nadzoru budowalnego w postanowieniach orzekających o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie są zobligowane do definitywnej oceny argumentów merytorycznych podnoszonych przez stronę. Wbrew zarzutom skarżącego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające przy rozstrzyganiu kwestii procesowej, jaką jest zawieszenie postępowania. Wprawdzie organ zawieszając postępowanie z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy daje wyraz przekonaniu, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, co konsekwentnie kwestionuje skarżący. Niemniej w toku dalszego postępowania jego uczestnicy nie są pozbawieni możliwości dalszego dowodzenia trybu wzniesienia budynku, zaś organ nie jest zwolniony z końcowej, wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, jaki zostanie zebrany w sprawie oraz do wnikliwego rozważenia argumentów skarżącego. W niniejszej sprawie nie było błędem żądanie złożenia decyzji o warunkach zabudowy po ustaleniu przez organ, że wzniesiony budynek wymagał pozwolenia na budowę, zaś ani skarżący, ani odpowiedni organ architektoniczno – budowlany nie dysponuje taką decyzją. Na marginesie jedynie wskazać należy, że przepisy Prawa budowlanego z 1961r. stanowiły, że organy państwowego nadzoru budowlanego mają prawo żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania bądź utrzymaniem obiektu. Nieprzedstawienie tych dokumentów zagrożone było karą aresztu do 3 miesięcy lub karą grzywny (art. 61 oraz art. 78). Również ustawa z 1974r. Prawo budowlane przewidywała dla inwestorów, właścicieli i zarządców obiektu budowanego obowiązek udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu na żądanie terenowego organu administracji publicznej. Naruszenie tych powinności zagrożone było karą aresztu do 3 miesięcy lub karą grzywny (art. 56 ust. 1 i art. 59 ust. 1 pkt 12). Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej przez inwestora wynika zarówno z obecnych, jak i z poprzednio obowiązujących uregulowań z zakresu prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że zarówno przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm.), jak i ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Regulacje we wskazanym zakresie uzależniają możliwość legalizacji od zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W przypadku braku planu o zgodności tej przesądza decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do regulacji art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Wobec tego, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego dotychczas nie została wydana, słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał K. R. do wystąpienia do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie tej decyzji jako orzeczenia określającego sposoby zagospodarowania na terenu na wskazanym obszarze. Istnieje bowiem możliwość wykazania zgodności spornej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, temu służy właśnie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Należy pamiętać, że legalizacja samowoli jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Uzyskanie przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy nie jest związane z dodatkowymi kosztami. Natomiast skarżący winien wziąć pod uwagę, że niedostarczenie wymaganej dokumentacji (decyzji w sprawie warunków zabudowy) rodzi niebezpieczeństwo wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Taki skutek wywoła również niezgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy. Sankcjonowanie istnienia samowolnie wybudowanego obiektu jest bowiem możliwe tylko pod warunkiem, że obiekt nie narusza ładu przestrzennego oraz wymogów związanych z bezpiecznym korzystaniem z obiektu. Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach, przyjęcie na obecnym etapie postępowania konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o ostatecznym stanowisku organu co do samowolnego charakteru inwestycji i w żadnej merze nie zwalnia organu administracji z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia całości materiału i dokonania definitywnych ustaleń na etapie podejmowania decyzji. Nie pozbawia też skarżącego prawa do wykazywania, że sporny budynek nie był samowolą budowlaną. Te kwestie podlegać będą ocenie po zebraniu całego materiału dowodowego. W szczególności zaś nie pozbawia skarżącego możliwości dowodzenia. Jeśli chodzi o zarzut nieustalenia dokładnej daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, to wskazać należy, że w toku dalszego postępowania organ rozpoznający sprawę będzie zobowiązany ostatecznie wyjaśnić tę datę, by zastosować prawidłowe przepisy w oparciu o które wydane zostanie ostateczne rozstrzygnięcie. Na obecnym etapie postępowania wystarczające jest wskazanie przedziału czasowego, w którym powstał sporny obiekt budowlany. Nie ulega wątpliwości, że to organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a więc zobowiązane są z urzędu do zbierania materiału dowodowego. Strony są uprawnione do składania dowodów na poparcie swych twierdzeń. W stanie faktycznym niniejszej sprawy niewątpliwe dokument w postaci pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego byłby bezsprzecznym dowodem potwierdzającym twierdzenie o legalnym wybudowaniu budynku gospodarczego. Jednak brak takiej dokumentacji nie wyklucza dowodzenia legalności zabudowy wszelkimi innymi środkami dowodowymi w dalszym toku postępowania przed organami administracji. Reasumując, uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym organ nadzoru budowalnego zobowiązany był zawiesić postępowanie do czasu wydania tej decyzji. Nie przesadzając o dalszych powinnościach organu, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania na obecnym etapie. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. LS