II SA/Łd 508/13

Dnia 13 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi "A" Spółki Komandytowo - Akcyjnej w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej "A" Spółki Komandytowo - Akcyjnej w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako K.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części jako ustawa), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. A nr 69 – działki nr 156/3, 163/7, 163/6, 156/1, polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami, towarzyszącymi lokalami usługowymi i handlowymi. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik "A" Spółka Komandytowo – Akcyjna w Ł. załączając m.in. pełnomocnictwo opatrzone datą 5 grudnia 2012r.. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134, w związku z art. 129 § 2 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium podkreśliło, iż kwestią zasadniczą było ustalenie, czy wniesiony przez stronę środek odwoławczy został złożony z zachowaniem warunków formalnych. Chodzi zatem o ustalenie, czy decyzja organu I instancji, od której adw. P. O., działając jako pełnomocnik "A" Spółka Komandytowo – Akcyjna w Ł. wniósł odwołanie, została doręczona Spółce jako stronie, gdyż pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie na etapie postępowania odwoławczego. I dalej, czy złożenie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż stosownie do art. 39 K.p.a. organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Natomiast w aktach niniejszej sprawy znajdują się pokwitowania odbioru decyzji organu I instancji skierowanej do B Sp. z o.o. w W. oraz do pozostałych stron postępowania tj. P. H. – reprezentowanego przez adw. P. O., C Sp. z o.o. w Ł. oraz M. M. Kolegium podkreśliło, iż z materiałów sprawy nie wynika aby Spółka A była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu I instancji. Z kolei P. H., jak wynika z aktu notarialnego wyzbył się w dniu 1 sierpnia 2012r. własności działek gruntu nr 154/3 i 155/3. Przy czym, ani P. H., ani jego profesjonalny pełnomocnik nie poinformowali organu administracji o akcie rozporządzającym nieruchomością, ale nadal, w imieniu P. H., składali pisma procesowe w tej sprawie – jak chociażby wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] kiedy to już nie był właścicielem nieruchomości. Reasumując poczynione ustalenia organ odwoławczy stwierdził, iż budzi wątpliwości, czy w aktualnym stanie prawnym P. H. jest, czy nie jest właścicielem działek, czy stał się nim inny podmiot, jak chociażby Spółka, która złożyła odwołanie. Jednakże w aktach brak dowodu, że Spółka A była stroną postępowania przed organem I instancji w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy zespołem budynków mieszkaniowych. Brak dokumentów, z których wynikałoby, że Spółce tej bądź jej pełnomocnikowi została doręczona decyzja organu I instancji, zatem w sprawie niniejszej zaistniała niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, odwołanie jest bowiem niedopuszczalne m.in. jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego lub pomimo jej wydania, nie została stronie doręczona lub ogłoszona. Na powyższe postanowienie A Spółka Komandytowo – Akcyjna w Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Działający w imieniu Spółki adw. P. O., zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu czynności zmierzających do ustalenia, czy stan faktyczny w zakresie stron uczestniczących w postępowaniu uległ zmianie. Naruszenie art. 28 i art. 30 § 4 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, art. 129 K.p.a. poprzez uznanie, iż skuteczne wniesienie odwołania przez następcę prawnego było uzależnione od uprzedniego doręczenia mu decyzji merytorycznej. Nadto naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie, co doprowadziło do nierozpoznania odwołania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Uzasadniając pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż brak było podstaw do zastosowania art. 134 K.p.a., gdyż rozstrzygniecie kwestii, czy dany podmiot jest stroną postępowania powinno nastąpić w toku rozpatrywania odwołania, po ustaleniu, czy strona wnosząca to odwołanie posiada interes prawny do złożenia środka zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury i doktryny, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.. Dalej argumentował – wskazując na przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 4 K.p.a. który wyraźnie stwierdza, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie – iż skarżąca Spółka po nabyciu w dniu 1 sierpnia 2012r. nieruchomości przy ul. B 27 zgłosiła ten fakt niezwłocznie organom Prezydenta Miasta Ł. W dniu 21 września 2012r. Spółka została bowiem ujawniona w ewidencji gruntów prowadzonej przez [...] Ośrodek Geodezji, zaś w dniu 29 sierpnia 2012r. złożyła deklarację podatkową DN-1 jako podatnik podatku od nieruchomości w Wydziale Finansowym UM[...]. A skoro tak, to fakty te z uwagi na ich notoryjność urzędową powinny być brane pod uwagę przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy na etapie oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie przed wdaniem decyzji. W ocenie strony na organie ciążyła powinność sprawdzenia, czy dane, w szczególności zawarte w księgach wieczystych i ewidencji gruntów, pozwalające ustalić ewentualnie uczestników postępowania, nie uległy zmianie w okresie od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia, w którym zamierzano wydać decyzję merytoryczną, w szczególności, że dane te dostępne są w formie elektronicznej. Strona skarżąca nie zgodziła się również z organem, iż uznanie następcy prawnego za stronę postępowania jest uzależnione od samodzielnego zgłoszenia przez podmiot uprawniony zamiaru brania udziału w postępowania. Skutek ten następuje samoistnie, z mocy prawa z chwilą ziszczenia się przesłanki określonej w art. 30 § 4 K.p.a. tj. w razie zbycia prawa lub śmierci strony. Na koniec pełnomocnik Spółki zauważył, wskazując na stanowisko sądów administracyjnych, iż stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. W niniejszej sprawie Spółka złożyła odwołanie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez poprzednika prawnego – P. H. – postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji organu I instancji, które pełnomocnik P. H. odebrał w dniu 6 lutego 2013r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium stwierdziło, iż zarzut naruszenia art. 28 i art. 30 § 4 K.p.a. poprzez nieuznane skarżącej Spółki za stronę nie są zasadne, gdyż organ stwierdził jedynie, iż Spółka nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, iż stan ten spowodowany został zaniedbaniem i brakiem zgłoszenia Spółki do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo posiadanej przez nabywcę nieruchomości wiedzy, iż takie postępowanie jest w toku. Organ dodał, iż zgłoszenie deklaracji podatkowej, czy wniosku o ujawnienie nowego właściciela w ewidencji gruntów wiedzy o tym fakcie organu urbanistyki nie uzupełniło. Ustalenie kręgu stron poprzez sprawdzenie danych o tych uczestnikach w następstwie badania zapisów z ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów odbywa się zwyczajowo przy wszczęciu postępowania w sprawie, a nie przy każdej czynności postępowania. O zmianach dotyczących stron, strony powinny informować organ prowadzący konkretne postępowanie, a nie jakiekolwiek inny organ administracji. Kolegium zgodziło się ze stroną skarżącą, iż uznanie następcy prawnego za stronę postępowania nie jest uzależnione od samodzielnego zgłoszenia przez podmiot uprawniony zamiaru brania udziału w postępowaniu. Niemniej jednak brak wiedzy organu na temat nowego uczestnika spowodował, iż uczestnik ten nie brał udziału w dalszym postępowaniu i nie doręczono mu decyzji organu I instancji. Brak doręczenia decyzji Spółce uniemożliwił organowi zbadanie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, należało stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią mającą kluczowe znaczenie dla możliwości oceny legalności działań organów w niniejszej sprawie jest ustalenie czy podmiot skarżący jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 69 – działki nr 156/3, 163/7, 163/6, 156/1, polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami, towarzyszącymi lokalami usługowymi i handlowymi. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, iż tak właśnie jest i to od momentu gdy w dniu 1 sierpnia 2012r. skarżąca Spółka nabyła – położone w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji – nieruchomości znajdujące się przy ul. A o nr 65 i 67 i ul. B 27, których właścicielem do owego dnia był P. H. Skoro w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego P. H. uważany był przez organy administracji za stronę tegoż postępowania, a jego interes prawny do udziału w tym postępowaniu wyprowadzany był z jego prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji, to brak jest wątpliwości, że w tak ukształtowanym stanie faktycznym przymiot strony postępowania przysługuje także podmiotowi, który stał się następcą prawnym P. H. w zakresie prawa własności nieruchomości sąsiadujących z terenem projektowanej inwestycji. Tym samym począwszy od dnia 1 sierpnia 2012r., z prawa własności nieruchomości znajdujących się w Ł. przy ul. A nr 65 i 67 oraz ul. B 27, wynikał dla skarżącej Spółki interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a.. Powyższe okoliczności świadczące o zmianie właściciela nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji zostały wskazane przez skarżącą Spółkę we wniesionym odwołaniu, do którego załączono umowę przeniesienia przedsiębiorstwa, którego składnikiem były powyższe nieruchomości. Jeśli powyższe okoliczności wydałyby się organowi niewystarczające dla wykazania okoliczności decydujących o istnieniu interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie, to kompetencją organu administracji było wyjaśnienie powyższych okoliczności (art. 64 § 2 K.p.a.). W realiach niniejszej sprawy organ nie zdecydował się wyjaśnić ewentualnych rozbieżności lecz wprost wskazał, iż odwołanie wniesione przez stronę skarżącą jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, co ma miejsce wówczas gdy "decyzja nie weszła do obrotu prawnego, lub pomimo jej wydania nie została stronie doręczona lub ogłoszona". Powyższe stanowisko organu jest zupełnie niezrozumiałe i nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. ustalająca warunki zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia weszła do obrotu prawnego, bowiem została wydana i doręczona stronom postępowania, które brały w nim udział. Oczywiście nie została doręczona stronie skarżącej, bowiem strona ta na etapie wydawania decyzji w postępowaniu tym nie brała udziału, a pierwszą jej czynnością w tej sprawie było wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Powyższe okoliczności w żadnym razie nie świadczą o tym, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie została wydana, albo nie weszła do obrotu prawnego. Za zaskarżonym rozstrzygnięciem nie przemawia także okoliczność, iż skarżąca Spółka nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nie została w tym postępowaniu uznana za jego stronę, a w konsekwencji nie doręczono jej decyzji tegoż organu. Powyższe okoliczności nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania. O tym czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego decydują jedynie okoliczności, o których mowa w art. 28 K.p.a. nie zaś – mające charakter następczy wobec tych okoliczności – faktyczne branie udziału w postępowaniu, zajmowanie stanowiska w sprawie i otrzymywanie wydanych rozstrzygnięć. Brak owych zachowań z udziałem konkretnego podmiotu nie oznacza jeszcze, iż podmiot ten pozbawiany jest możliwości bycia stroną postępowania. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż wniesione w niniejszej sprawie odwołanie pochodziło od podmiotu posiadającego przymiot strony w toczonym postępowaniu, a więc tym samym nieuprawnione jest stanowisko o jego niedopuszczalności. Skarżąca Spółka posiadała bowiem – wbrew stanowisku organu – zarówno legitymację procesową do wniesienia odwołania, jak i zdolność do czynności prawnych, w rozumieniu art. 30 § 1 K.p.a.. Kwestią zupełnie odrębną, a równie istotną z punktu widzenia skuteczności wniesionego odwołania pozostaje terminowość dokonania tejże czynności. Uznanie bowiem, że odwołanie pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania, czy też mówiąc generalnie jest dopuszczalne, uzasadnia jego dalsze badanie z punktu widzenia zachowania terminu do jego wniesienia. Aczkolwiek dopuszczalności odwołania i terminowości jego wniesienia uregulowane są w jednym przepisie art. 134 K.p.a., to jednak ustawa przewidując różne rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje nie tylko na kolejność badania odwołania, w której dopuszczalność wyprzedza badanie terminowości wniesienia ale i wskazuje, że z uchybieniem terminu można wnieść jedynie to odwołanie, które jest dopuszczalne. Ponieważ kwestia terminowości wniesionego odwołania nie znalazła się wśród rozważań uzasadniających zaskarżone postanowienie, to szczegółowe odnoszenie się do tych zagadnień przez sąd administracyjny w toku niniejszej sprawy byłoby przedwczesne. W toku tego postępowania wypada ograniczyć się do stwierdzenia, iż w sposób istotny narusza przepis art. 134 K.p.a. stanowisko organu uznające wniesione odwołanie za niedopuszczalne w sytuacji gdy pochodziło ono od podmiotu mającego przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ powinien – uznając wniesione odwołanie za dopuszczalne – zbadać skuteczność jego wniesienia z punktu widzenia zachowania terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.. LS