II SA/Łd 509/08

Dnia 13 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2008 roku na posiedzeniu niejawnym skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę drogi gminnej p o s t a n a w i a: 1/ odrzucić skargę; 2/ nakazać wypłacenie na rzecz skarżącego – S. B. kwoty 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego w dniu 16 lipca 2008 roku, pod pozycją 1913. S. B., reprezentowany przez matkę – K. B., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] [...] Nr [...] z dnia [...] roku, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Wójtowi Gminy Z. pozwolenia na przebudowę drogi gminnej położonej w miejscowości M., gmina Z.. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że w związku z postępowaniem w sprawie rozgraniczenia gruntów gminy Z., które są drogami we wsi M. z gruntami przyległymi do dróg, które stanowią własność S. B. w tej miejscowości, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej "decyzji budowlanej". Strona skarżąca wskazała przy tym, że z wytyczonych przez upoważnioną osobę granic wynika, że według ewidencji gruntów rozgraniczenie drogi znajduje się w części na gruntach stanowiących własność skarżącego i powodują likwidację rowu melioracyjnego na działce nr 168 i 189, choć właściwy organ nigdy nie wydał decyzji o likwidacji tej budowli. Powyższe potwierdza fakt, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów prawa budowlanego i z tego powodu ma znaczenie prawne dla rozstrzygnięć zapadających w innych postępowaniach, w których stroną jest S. B.. Jednocześnie strona skarżąca podała, że powyższy wniosek został skierowany do Wojewody [...] w maju 2007 roku. Organ ten decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji i pouczył stronę o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wydaną decyzję. W ocenie strony skarżącej, organ rozpatrujący sprawę nie wziął pod uwagę dwóch kwestii. Po pierwsze, postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak każde inne postępowanie administracyjne, wymaga rozstrzygnięcia w drugoinstancyjnym toku postępowania, a decyzje organu II instancji mają przymiot ostateczności i podlegają kontroli sądowej. Po drugie, to właśnie w takim postępowaniu organ rozpatrujący wniosek działa jako organ I instancji, a skarżący jest stroną tego postępowania. Wobec powyższego strona skarżąca oświadczyła, że organ nie zauważył, iż nie ma podstaw prawnych ani faktycznych do przyjęcia, że S. B. był stroną postępowania o wydanie "decyzji budowlanej". Prawo nie dopuszcza takiej możliwości, aby inwestor realizował inwestycje publiczne na gruntach, których właścicielem są osoby drugie. Oznacza to zatem, że wydana decyzja, choć uwzględnia wniosek strony, wydana została z naruszeniem prawa, które zgodnie z art. 156 k.p.a. daje podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], ustosunkowując się do okoliczności zawartych w skardze, wyjaśnił, że podnoszone zarzuty skarżącej, iż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę drogi gminnej w miejscowości M. zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa budowlanego, nie znajdują uzasadnienia, bowiem w myśl tych przepisów naruszenia te pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W kwestii zaś pouczenia strony o środkach zaskarżenia, organ ten wskazał, że w wydanej decyzji zostało zamieszczone nieprawidłowe pouczenie o środkach zaskarżenia przysługujących stronie postępowania. Od wydanej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie jak mylnie podano w pouczeniu, że służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ podkreślił przy tym, że w piśmie z dnia 26 czerwca 2008 roku poinformowano K. B., działającą z upoważnienia skarżącego, o sposobie załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, organ ten wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej na decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( § 2 powołanego artykułu ). Wskazany przepis statuuje zatem zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego. Zasada ta odnosi się również do skarg na decyzje wydawane w pierwszej instancji przez wojewodę, w trybie stwierdzenia nieważności, o którym mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", w stosunku do decyzji wydawanych przez starostę w sprawach z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej "ustawa - Prawo budowlane". Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Wójtowi Gminy Z. pozwolenia na przebudowę drogi gminnej położonej w miejscowości M. Wojewoda [...] orzekał jako organ pierwszej instancji. Stronie zatem na podstawie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji – służyła nie skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień, naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli strona skarżąca zechce z tej możliwości wzruszenia decyzji skorzystać. W tym stanie rzeczy, wobec wniesienia przez skarżącego skargi na decyzję organu I instancji – Wojewody [...], a tym samym niewyczerpania toku instancji administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jednocześnie z uwagi na odrzucenie skargi należało na podstawie art. 232 pkt 1a p.p.s.a. orzec o zwrocie wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącego w dniu 15 lipca 2008 r., zaksięgowanego w dniu 16 lipca 2008 r., pod poz. 1913. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 232 pkt 1a p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. A.T.-P.